Судебное дело "Смердов против муниципальных правил регистрации по месту жительства"
13.02.2007
В Уставный Суд Свердловской области 620075, г. Екатеринбург, ул. Пушкина, 19 ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ по находящемуся в производстве Уставного Суда Свердловской области делу о соответствии Уставу Свердловской области предложения первого пункта 1 статьи 5 Устава муниципального образования <<город Екатеринбург>>, Постановления Главы города Екатеринбурга от 20 сентября 2000 года No. 983 <<О создании районных центров по приему и оформлению документов на регистрацию граждан по месту жительства>>, Постановления Главы города Екатеринбурга от 5 февраля 2001 года No. 116 <<Об утверждении положения, структуры и штатов районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания>>, абзаца 1 пункта 4 Постановления Главы города Екатеринбурга от 30 декабря 2005 года No. 1330 <<О мерах по упорядочению управления муниципальным жилищным фондом города Екатеринбурга>>, Постановления главы администрации города Екатеринбурга от 27 января 1994 года No. 40 <<О требованиях, предъявляемых к выдаче справок с места жительства>> Исследовав обращение заявителя, а также материалы указанного дела, считаю необходимым отметить следующее. 1. Устав муниципального образования <<город Екатеринбург>> в пункте 1 статьи 5 определяет, что населением муниципального образования <<город Екатеринбург>> признаются граждане Российской Федерации, проживающие на его территории, на основаниях, устанавливаемых действующим законодательством. Из анализа положений статей 2, 3, 22-33 и других Федерального закона No. 131-ФЗ от 6 октября 2003 года <<Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации>> можно сделать вывод о том, что непосредственно осуществлять местное самоуправление либо участвовать в его осуществлении могут лишь граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории конкретного муниципального образования. Таким образом, для участия гражданина в местном самоуправлении необходим подтвержденный факт постоянного или преимущественного проживания данного гражданина в конкретном муниципальном образовании. Так, одной из самых распространенных форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении являются муниципальные выборы. Пункт 4 статьи 17 Федерального закона No. 67-ФЗ от 12 июня 2002 года <<Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации>> устанавливает, что основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке, участке референдума является факт нахождения его места жительства на территории этого участка. Факт нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина на территории определенного избирательного участка, участка референдума устанавливается органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Кроме того, часть 2 статьи 3 Закона Российской Федерации No. 5242-1 от 25 июня 1993 года <<О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации>> закрепляет обязанность за гражданами Российской Федерации регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении No. 9-П от 4 апреля 1996 года <<По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы>>, право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности. Конституционный Суд Российской Федерации подтверждает уведомительный характер регистрации гражданина Российской Федерации по месту жительства, определяя его как допустимое ограничение права на выбор места жительства и обязанность гражданина лишь обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства, предъявив при этом паспорт и документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение. Тем не менее, одного нахождения гражданина Российской Федерации на территории муниципального образования, без факта регистрации его места жительства в указанном муниципальном образовании, недостаточно для предоставления этому гражданину права участвовать в осуществлении местного самоуправления. Право участия гражданина Российской Федерации в осуществлении местного самоуправления должно быть подтверждено фактом проживания данного гражданина в конкретном муниципальном образовании. Указанный факт подтверждается на основаниях, установленных законодательством. Таким образом, фраза <<на основаниях, устанавливаемых действующим законодательством>>, закрепленная в пункте 1 статьи 5 Устава муниципального образования <<город Екатеринбург>> согласуется с требованиями федерального законодательства. 1.1. Однако абзац 2 пункта 1 статьи 3 Федерального закона No. 131-ФЗ от 6 октября 2003 года <<Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации>> устанавливает, что правами при осуществлении местного самоуправления обладают также иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Тем самым Федеральный закон No. 131-ФЗ от 6 октября 2003 года <<Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации>> наделяет правом непосредственного участия, а также правом участия в осуществлении местного самоуправления тех иностранных граждан, которые постоянно или преимущественно проживают на территории определенного муниципального образования, в случае заключения между Российской Федерацией и государством гражданства указанного лица международного договора. Из анализа статей 1, 2, 3, 7, 11, 22-33 и других Федерального закона No. 131 -ФЗ от 6 октября 2003 года <<Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации>> следует, что право участия в осуществлении местного самоуправления указанный Федеральный закон связывает с такой категорией, как <<население муниципального образования>>. Таким образом, термин <<население муниципального образования>>, с точки зрения участия в местном самоуправлении, охватывает граждан Российской Федерации, зарегистрированных по месту пребывания или месту жительства в муниципальном образовании, а также иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. 2. Согласно подпункту 9 пункта 1 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относится осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. В соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 16 Федерального закона No. 131-ФЗ от 6 октября 2003 года <<Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации>> одним из вопросов местного значения городского округа является организация содержания муниципального жилищного фонда. Постановление Главы города Екатеринбурга No. 1330 от 30 декабря 2005 года <<О мерах по упорядочению управления муниципальным жилищным фондом города Екатеринбурга>> принято в развитие указанных норм Жилищного кодекса Российской Федерации и Федерального закона <<Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации>> и в пределах компетенции органов местного самоуправления, установленной федеральным законодательством. 2.2. Постановления Главы города Екатеринбурга No. 983 от 20 сентября 2000 года <<О создании районных центров по приему и оформлению документов на регистрацию граждан по месту жительства>> и No. 116 от 5 февраля 2001 года <<Об утверждении положения, структуры и штатов районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания>>, а также постановление Главы администрации города Екатеринбурга No. 40 от 27 января 1994 года <<О требованиях, предъявляемых к выдаче справок с места жительства>> приняты в развитие положений законодательства о порядке регистрации граждан по месту жительства и снятии их с регистрационного учета, а именно части 4 статьи 3 Закона Российской Федерации No. 5242-1 от 25 июня 1993 года <<О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации>>. 2.3. Контроль за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, организация содержания муниципального жилищного фонда являются институтами жилищного права, что вытекает из положений статей 2, 4, 14, 19 и других Жилищного кодекса Российской Федерации. Право свободного передвижения по Российской Федерации, а также право свободного выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, предусмотренное статьей 27 Конституции Российской Федерации, является предметом регулирования конституционного права. Право на выбор места жительства, согласно уже упоминавшейся правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, составляет часть свободы самоопределения личности, вследствие чего сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года No. 4-П <<По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года No. 713>>). Таким образом, жилищные права граждан: право на жилище, его безопасность, на неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища, на необходимость беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав (пункт 1 статьи 1 Жилищного кодекса Российской Федерации) напрямую не зависят от права свободного передвижения по Российской Федерации, а также права свободного выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. 3. Как уже отмечалось, согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 16 Федерального закона No. 131-ФЗ от 6 октября 2003 года <<Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации>> одним из вопросов местного значения городского округа является организация содержания муниципального жилищного фонда. Согласно пункту 1 статьи 17 Федерального закона No. 131-ФЗ от 6 октября 2003 года <<Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации>> в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают определенным набором полномочий, круг которых устанавливается как федеральными законами, так и уставами муниципальных образований. В соответствии с подпунктом 9 пункта 1 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации одним из полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений является осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. Жилищный кодекс Российской Федерации не закрепляет указанное полномочие за конкретным органом местного самоуправления. Однако, исходя из предназначения каждого органа местного самоуправления, следует, что представительный орган муниципального образования, как правило, определяет порядок реализации тех или иных отношений, а местная администрация в качестве исполнительно-распорядительного органа реализует определенный представительным органом порядок. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия (пункт 1 статьи 37 Федерального закона No. 131-ФЗ от 6 октября 2003 года <<Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации>>). Следовательно, от имени местной администрации правовые акты принимаются главой местной администрации. Реализуя названные положения законодательных актов, Глава города Екатеринбурга был вправе принять постановление <<О мерах по упорядочению управления муниципальным жилищным фондом города Екатеринбурга>>. 3.1. Часть 4 статьи 3 Закона Российской Федерации No. 5242-1 от 25 июня 1993 года <<О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации>> устанавливает, что правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждаются Правительством Российской Федерации. В развитие указанных положений Закона принято постановление Правительства Российской Федерации No. 713 от 17 июля 1995 года <<Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию>>. В соответствии с указанным постановлением Правительства Российской Федерации в число должностных лиц, ответственных за регистрацию, входят должностные лица муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления. На основании указанного постановления Правительства Российской Федерации были приняты постановления Главы города Екатеринбурга No. 983 20 сентября 2000 года <<О создании районных центров по приему и оформлению документов на регистрацию граждан по месту жительства>> и No. 116 от 5 февраля 2001 года <<Об утверждении положения, структуры и штатов районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания>>. Данные постановления Главы города Екатеринбурга были приняты в пределах его полномочий. 3.2. Постановление Главы администрации города Екатеринбурга No. 40 от 27 января 1994 года <<О требованиях, предъявляемых к выдаче справок с места жительства>> определяет обязанности паспортных служб города Екатеринбурга по ведению статистических данных. Постановление было принято, как следует из преамбулы, в связи с участившимися нарушениями жилищных прав граждан. Поскольку указанное постановление носит статистический характер, а до 1994 года в Российской Федерации действовал институт прописки, то к моменту принятия и вступления в силу указанного постановления сведения о прописке являлись актуальными. Однако с введением института регистрации по месту жительства, ранее принятая форма справки не согласуется с общим смыслом (идеей) Закона Российской Федерации No. 5242-1 от 25 июня 1993 года <<О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации>>, постановления Правительства Российской Федерации No. 713 от 17 июля 1995 года <<Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию>>, поскольку указанные нормативные правовые акты отменяют институт прописки. 4. Как следует из пункта 1.1. Положения <<О создании районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания>>, районные центры созданы с целью обеспечения эффективного управления и контроля за содержанием и использованием муниципального и иного жилищного фонда, приема документов для представления паспортно-визовым службам на регистрацию граждан и снятия с регистрационного учета по месту жительства и месту пребывания, осуществления контроля за выявлением пустующего жилья, а также обеспечения социальной поддержки населения. Районные центры не являются властными органами: органами государственной власти или органами местного самоуправления. Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона No. 131-ФЗ от 6 октября 2003 года <<Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации>> структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с пунктом 1 статьи 2 того же Федерального закона органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Центры регистрации не обладают полномочиями по решению вопросов местного значения и не формируются непосредственно населением или представительным органом муниципального образования. Таким образом, указанные центры регистрации не являются органами местного самоуправления и не обладают властными полномочиями. Организационно-правовая форма указанных центров в Положении <<О создании районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания>> не устанавливается. Однако, как следует из положений пункта 4 постановления Главы города Екатеринбурга No. 1330 от 30 декабря 2005 года <<О мерах по упорядочению управления муниципальным жилищным фондом города Екатеринбурга>> указанные районные центры являются муниципальными учреждениями. 4.1. Постановление Главы города Екатеринбурга No. 116 от 5 февраля 2001 года <<Об утверждении положения, структуры и штатов районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания>> не затрагивает прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Указанное постановление определяет основные задачи и функции районных центров, их нормативную численность, штатную организацию и структуру. Данное постановление распространяет свое действие только на сотрудников районных центров, определяя внутреннюю организацию самих районных центров. Постановление не содержит положений, регламентирующих порядок обращения жителей муниципального образования <<город Екатеринбург>> в указанные центры. Согласно подпункту 2 статьи 2 Закона Свердловской области No. 4-ОЗ от 10 марта 1999 года <<О правовых актах в Свердловской области>> нормативным правовым актом является правовой акт, содержащий нормы права (рассчитанные на многократное применение правила поведения, устанавливающие, изменяющие или прекращающие права, обязанности, ответственность персонально неопределенного круга лиц и (или) предусматривающие утверждение, введение в действие, толкование, приостановление либо признание утратившим силу нормативного правового акта). Постановление Главы города Екатеринбурга No. 116 от 5 февраля 2001 года <<Об утверждении положения, структуры и штатов районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания>> рассчитано на многократное применение, устанавливает права и обязанности не персонально определенного круга лиц. Указанное постановление распространяет свое действие не на всех жителей муниципального образования <<город Екатеринбург>>, а лишь на сотрудников районных центров. Указанные критерии позволяют считать постановление Главы города Екатеринбурга No. 116 от 5 февраля 2001 года <<Об утверждении положения, структуры и штатов районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания>> именно внутриорганизационным актом. 5. Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 17 Федерального закона No. 131-ФЗ от 6 октября 2003 года <<Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации>> одним из полномочий органов местного самоуправления является создание муниципальных учреждений. В соответствии с подпунктом 6 пункта 10 статьи 35 того же Федерального закона к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений. Пункт 4 статьи 51 того же Федерального закона регламентирует, что органы местного самоуправления могут создавать муниципальные учреждения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом. Таким образом, порядок создания муниципального учреждения должен определяться представительным органом муниципального образования, а непосредственно полномочие создания муниципального учреждения должно быть закреплено за местной администрацией как исполнительно-распорядительным органом. Согласно статье 56 Устава муниципального образования <<город Екатеринбург>> порядок принятия решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений определяется городской Думой по представлению Главы Екатеринбурга. Администрация города Екатеринбурга в установленном порядке создает (учреждает), реорганизует и ликвидирует муниципальные учреждения. Руководители муниципальных учреждений осуществляют свои полномочия в соответствии с трудовым законодательством. Администрация города Екатеринбурга от имени муниципального образования субсидиарно отвечает по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивает их исполнение в порядке, установленном федеральным законом. Доцент кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии кандидат юридических наук И.В. Захаров
Добавить комментарий:
