22.04.2009
В Уставный Суд Свердловской области по делу по запросу В.Я. Капустина
и А.И. Семёновой о соответствии Уставу Свердловской области
нормативных правовых актов органов государственной власти Свердловской
области
Отзыв
на запрос о соответствии Уставу Свердловской области нормативных
правовых актов органов государственной власти Свердловской области
В своем запросе В.Я. Капустин и А.И. Семёнова просят Уставный Суд
Свердловской области признать не соответствующими Уставу Свердловской
области (статьям 2, 16, 120, пункту <<в>> статьи 121) Закон
Свердловской области от 26 декабря 2008 г. No. 137-03 <<О внесении
изменений в Закон Свердловской области <<О социальной поддержке
ветеранов в Свердловской области>> и постановление Правительства
Свердловской области от 30 декабря 2008 года No. 1428-ПП <<О размере,
порядке и условиях назначения и выплаты ежемесячного пособия на проезд
по территории Свердловской области на всех видах городского
пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего
пользования пригородных маршрутов и порядке его индексации>>.
Анализируя нормы оспариваемых нормативных правовых актов, заявители
полагают, что они не просто <<монетизируют>> многие натуральные
льготы, предоставляемые ветеранам, и, в частности, проезд в городском
общественном транспорте, но и целом существенно снижают уровень
государственной социальной поддержки ветеранов. Заявители также
считают, что нормы указанного закона не определяют критерии и
ориентиры, которыми должно руководствоваться Правительство
Свердловской области при осуществлении правового регулирования в
указанной сфере, что не исключает возможность произвольного толкования
объёма и содержания правотворческих полномочий Правительства
Свердловской области, а значит влечёт ограничение прав и свобод
граждан.
С требованиями заявителей о несоответствии оспариваемых ими положений
нормативных правовых актов Свердловской области Уставу Свердловской
области и федеральному законодательству не могу согласиться по
следующим основаниям.
1. Во исполнение Федерального закона от 22 августа 2004 г. No. 122-ФЗ
<<О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившим силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием Федеральных законов <<О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон <<Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации>> и <<Об
общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации>>
в Свердловской области приняты законы, призванные обеспечить замену
натурального выражения льгот, предоставляемых отдельным категориям
граждан, их денежным эквивалентом. Законом Свердловской области от 26
декабря 2008 г. No. 137-03 <<О внесении изменений в Закон Свердловской
области <<О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области>> (в
дальнейшем - Закон No. 137-03) предусмотрена замена с 1 февраля 2009
г. мер социальной поддержки по бесплатному проезду по территории
Свердловской области на всех видах городского пассажирского транспорта
и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов
на ежемесячное пособие. Кроме того, закон предусматривает, что порядок
и условия назначения и выплаты ежемесячного пособия, а также порядок
его индексации устанавливаются нормативными правовыми актами,
издаваемыми Правительством Свердловской области. Указанные изменения
были внесены в пределах полномочий, предоставленных Свердловской
области как субъекту Российской Федерации подпунктом 24 пункта 2
статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. No. 184-ФЗ <<Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации>>, а также статьями 20, 22 Федерального закона от 12 января
1995 No. 5-ФЗ <<О ветеранах>>, статьей 16 Закона Российской Федерации
от 18 октября 1991 г. No. 1761-1 <<О реабилитации жертв политических
репрессий>>.
В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Федерального закона от 12 января
1995 г. No. 5-ФЗ <<О ветеранах>> (в редакции Федерального закона от 22
августа 2004 г. No. 122-ФЗ) социальная поддержка ветеранов
предусматривает осуществление системы мер, включающей пенсионное
обеспечение, выплату пособий в соответствии с законодательством
Российской Федерации; получение ежемесячной денежной выплаты;
получение и содержание жилых помещений; оплату коммунальных услуг;
медицинское, протезно-ортопедическое обслуживание. Новая редакция
указанной статьи не т\ предусматривает предоставление ветеранам такой
меры социальной поддержки как бесплатный проезд на городском и
пригородном транспорте. В соответствии с пунктом 2 статьи 10, статьями
20 и 22 Федерального закона <<О ветеранах>> (в редакции Федерального
закона от 22 августа 2004 г. No. 122-ФЗ), меры социальной поддержки
ветеранов труда являются расходными обязательствами субъекта
Российской Федерации, определяются законами и иными нормативными
правовыми актами субъекта Российской Федерации, поэтому сам субъект
Российской Федерации вправе определить, в какой форме (натуральной или
денежной) данные меры социальной поддержки должны предоставляться
ветеранам труда. Конституционный Суд Российской Федерации, формулируя
свои правовые позиции при рассмотрении обращений граждан, оспаривающих
положения указанного федерального закона, неоднократно отмечал, что,
относя социальную защиту к сфере совместного ведения, Конституция
Российской Федерации не устанавливает конкретные способы и объемы
такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям
граждан. Из этого следует, что федеральный законодатель располагает
достаточно широкой свободой усмотрения при определении мер социальной
защиты: он вправе видоизменять их применительно к конкретной жизненной
ситуации, в которой оказывается гражданин, относящийся к числу
нуждающихся в социальной поддержке, либо к определенной категории
граждан, заслуживающих, по мнению государства, уважения и почета,
избирать и изменять формы их предоставления - денежную или
натуральную. Социальная защита и социальная поддержка населения могут
осуществляться применительно к различным категориям граждан в
разнообразных формах (льготы, компенсации, субсидии, услуги,
дополнительные права и другие). Поэтому сама по себе замена в
действующем законодательстве слов <<права и льготы>> на <<меры
социальной поддержки>>, отмечает Конституционный Суд Российской
Федерации, не может свидетельствовать о снижении уровня социальной
защиты соответствующих категорий граждан, которое противоречило бы
статьям 19, 55 и 56 Конституции Российской Федерации (определения
Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.2006 г. No. 56-0,
от 32.05.2006 г. No. 153-0 и другие).
Согласно пункту 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г.
No. 122-ФЗ <<О внесении изменений в законодательные акты Российской
Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов
Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов <<О
внесении изменений и дополнений в Федеральный закон <<Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации>> и <<Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации>> при определении мер социальной поддержки на
уровне субъекта Российской Федерации должно быть соблюдено условие о
том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации
льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до
указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования
соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия
предоставления - ухудшены. При внесении изменений в областное
законодательство, предусматривающих замену льгот по проезду в
натуральной форме денежными выплатами, соблюдены требования о
невозможности уменьшения совокупного объема финансирования
соответствующих льгот и выплат: по сравнению с предыдущими годами
объем финансирования льгот по проезду в 2009 году значительно
увеличен. Так, в 2007 году общая сумма расходов из областного бюджета
на финансирование мер социальной поддержки ветеранов по проезду по
территории Свердловской области на всех видах городского пассажирского
транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования
пригородных и междугородных фактически составляла 821 293 000 рублей,
в 2008 году - 760 454 500 рублей, в 2009 году предусмотрено
финансирование в объёме 1 737 094 000 рублей (в том числе ежемесячное
пособие на проезд по территории Свердловской области на всех видах
городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте
общего пользования пригородных
маршрутов - 1 452 799 000 рублей). Кроме того, для областных и
федеральных льготников в Свердловской области сохранено право
бесплатного проезда на автомобильном транспорте междугородных
маршрутов, для областных льготников предусмотрен бесплатный проезд по
территории Свердловской области на железнодорожном и водном транспорте
пригородного сообщения. Указанные меры социальной поддержки в
подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации отсутствуют.
Всего на реализацию мер социальной поддержки по Закону Свердловской
области от 25 ноября 2004 г. No. 190-03 <<О социальной поддержке
ветеранов в Свердловской области>> из областного бюджета в 2009 году
предусмотрено расходов в сумме 5 400 868 000 рублей (в 2007 году на
эти цели было выделено 3 370 854 200 рублей, в 2008 году- 3 548 600
400 рублей).
Таким образом, принятие оспариваемого заявителями Закона No. 137-03,
предусматривающего замену с 1 февраля 2009 года мер социальной
поддержки по бесплатному проезду по территории Свердловской области на
всех видах ^ городского пассажирского транспорта и на автомобильном
транспорте общего пользования пригородных маршрутов на ежемесячное
пособие соответствует федеральному законодательству. Принятие
указанного закона не противоречит положениям статей 120 (<<Обеспечение
государственными органами свердловской области защиты прав человека и
гражданина в сферах социальной защиты населения, защиты семьи,
материнства, отцовства и детства, охраны здоровья граждан, охраны
окружающей среды>>) и 121 (<<Обеспечение государственными органами
Свердловской области гарантий прав человека и гражданина в сфере
социальной защиты населения>>) Устава Свердловской области, поскольку
данный закон не умаляет и не отменяет мер социальной поддержки,
предоставляемых отдельным категориям граждан. Необходимо иметь в виду,
что для областных и федеральных льготников в Свердловской области
сохранено право бесплатного проезда на автомобильном транспорте
междугородных маршрутов, кроме того, для ^ областных льготников
предусмотрен бесплатный проезд по территории Свердловской области на
железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения. Указанные
меры социальной поддержки в подавляющем большинстве субъектов
Российской Федерации отсутствуют.
2. Заявители просят Уставный Суд Свердловской области признать
оспариваемый закон не соответствующим статье 67 Устава Свердловской
области по порядку его принятия в связи с нарушением правил
законодательного процесса при рассмотрении законопроекта депутатами
палат Законодательного Собрания Свердловской области. В запросе
утверждается, что Закон Свердловской области <<О внесении изменений в
Закон Свердловской области <<О социальной поддержке ветеранов в
Свердловской области>> был отклонен депутатами Палаты Представителей
Законодательного Собрания Свердловской области, поэтому надо было не
<<переголосовывать>> данный закон, а создать по нему на паритетных
началах согласительную комиссию.
В действительности ситуация была иной: 16 декабря 2008 года Палата
Представителей не приняла решения ни об одобрении, ни об отклонении
данного закона, при этом вопрос об отклонении на голосование не
ставился. Депутаты Палаты Представителей вносили предложения лишь об
одобрении закона, что предусмотрено подпунктом <<г>> статьи 21
Регламента Палаты Представителей, согласно которому каждому депутату
Палаты Представителей гарантируется право вносить предложения и
замечания по повестке заседания, по порядку рассмотрения и существу
обсуждаемых вопросов. Для создания согласительной комиссии, о которой
упоминают заявители, не было правовых оснований, поскольку Регламентом
Палаты Представителей (часть 2 пункта 4 статьи 47) предусмотрено
создание согласительной комиссии лишь в случае отклонения закона
Палатой Представителей.
Считаю, что оспариваемый заявителями закон принят в рамках
законодательных полномочий Свердловской области, в соответствии с
федеральным законодательством и Уставом Свердловской области, с
соблюдением процедуры его принятия палатами Законодательного Собрания
Свердловской области.
3. Заявители утверждают, что положения статей 20, 25, 26 и 27 Закона
No. 137-03 не соответствуют Уставу Свердловской области, поскольку они
наделяют Правительство Свердловской области широкими правотворческими
полномочиями, при этом не устанавливая критерии и ориентиры для их
реализации. Вместе с тем, заявители, ссылаясь на подпункт <<а>> пункта
2 статьи 55 Устава Свердловской области, не оспаривают тот факт, что
областной законодатель имел право возложить на Правительство
Свердловской области определенные полномочия в сфере осуществления
правового регулирования обеспечения ветеранов труда мерами социальной
поддержки. Полагаю, что, оценивая формулировки закона, необходимо
учитывать, что наделение Правительства Свердловской области
полномочием по регулированию порядка и условий назначения и выплаты
ежемесячного пособия на проезд по территории Свердловской области на
всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном
транспорте общего пользования пригородных маршрутов, а также
установление размера указанного пособия основывается на компетенции
высшего исполнительного органа государственной власти Свердловской
области. Так, в соответствии с подпунктами 2 и 4 Областного закона от
4 ноября 1995 г. No. 31-03 <<О Правительстве Свердловской области>> (с
последующими изменениями) Правительство Свердловской области
обеспечивает составление проекта областного бюджета, а также
обеспечивает исполнение областного бюджета и составление отчета об
исполнении областного бюджета за отчетный финансовый год, что
способствует и реальному финансовому обеспечению мерами социальной
поддержки ветеранов труда и других категорий граждан, проживающих в
Свердловской области.
4. В соответствии с положениями Закона No. 137-03, предусматривающими,
что порядок и условия назначения и выплаты ежемесячного пособия, а
также порядок его индексации устанавливаются нормативными правовыми
актами, издаваемыми Правительством Свердловской области, принято
постановление Правительства Свердловской области от 30.12.2008 г. No.
1428-ПП <<О размере, порядке и условиях назначения и выплаты
ежемесячного пособия на проезд на территории Свердловской области на
всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном
транспорте общего пользования пригородных маршрутов и порядке его
индексации>> (далее - Постановление No. 1428-ПП). Данным
постановлением установлен размер ежемесячного пособия на проезд на
территории Свердловской области на всех видах городского пассажирского
транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования
пригородных маршрутов в сумме 275 рублей, утверждён Порядок и условия
назначения и выплаты, индексации ежемесячного пособия, а главам
муниципальных образований в Свердловской области рекомендовано принять
нормативные правовые акты о предоставлении меры социальной поддержки
гражданам по продаже проездных билетов на льготных условиях.
Размер пособия рассчитан в соответствии с Федеральным Законом от 31
марта 2006 г. No. 44-ФЗ <<О потребительской корзине в целом по
Российской Федерации>>, которым предусмотрено 150 поездок в год или
12,5 поездок в месяц на пенсионера. Согласно Федеральному закону от 24
октября 1997 г. No. 134-ФЗ (с последующими изменениями) <<О
прожиточном минимуме в Российской Федерации>> прожиточный минимум
(стоимостная оценка потребительской корзины) предназначается и
учитывается при осуществлении мер социальной защиты граждан Российской
Федерации и формировании бюджетов.
Тариф на поездку в транспорте определен в соответствии с предельными
тарифами на перевозку пассажиров и багажа всеми видами общественного
транспорта в городском и пригородном сообщении в городе Екатеринбурге,
утвержденным Постановлением РЭК Свердловской области от 25.06.2008 г.
No. 85-ПК, в размере 11 рублей за одну поездку.
Вышеуказанный размер пособия установлен исходя из возможностей
областного бюджета и обеспечивает проезд каждого льготника, оказание
мер социальной поддержки которому относится к ведению Свердловской
области, в количестве 25 раз в месяц.
Как следует из обращения заявителей, сумму компенсации в размере 275
рублей они считают умаляющей достоинство личности, которое государство
обязано охранять. При этом В.Я. Капустин и. А.И. Семёнова ссылаются на
практику Конституционного Суда Российской Федерации, исходящего при
формулировке своих правовых позиций из недопустимости издания в
Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан.
Рассматриваемое Постановление No. 1428-ПП не отменяет и не умаляет
прав граждан. Не снижают оно и <<ранее гарантированный государством
уровень заявители. Необходимо отметить, что размер пособия на проезд,
установленный в Свердловской области, самый высокий по Российской
Федерации. В большинстве субъектов Российской Федерации отсутствуют
меры социальной поддержки по проезду в городском, пригородном и
междугородном сообщении в натуральной форме, а также ежемесячное
пособие на проезд в денежной форме.
Таким образом, принятие Постановления No. 1428-ПП соответствует
федеральному и областному законодательству. Нормы данного
постановления не противоречат статьям 2, 16, 1120 и 121 Устава
Свердловской области.
5. Относительно утверждения заявителей о несоразмерности замены ранее
предоставленной льготы денежной компенсацией (об умалении достоинства
личности суммой пособия, установленной постановлением Правительства
Свердловской области), считаю, что они могут поставить данный вопрос в
суде общей юрисдикции. Конституционный Суд Российской Федерации
неоднократно указывал, что в силу статьи 46 Конституции Российской
Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской
Федерации могут быть обжалованы в суды общей юрисдикции, в полномочия
которых входит и оценка достаточности и экономической обоснованности
установленных в субъекте Российской Федерации мер социальной поддержки
(в том числе при замене их полностью или частично денежными
выплатами), их эквивалентности тому объему льгот (в денежном
выражении), которые предоставлялись отдельным категориям граждан до 1
января 2005 года (определения от 17.10.2006 г. No. 397-0, от
27.12.2005 г. No. 527-0, от 02.02.2006 г. No. 56-0 и другие).
На основании изложенного считаю, что оспариваемые заявителями Закон
Свердловской области и постановление Правительства Свердловской
области соответствуют Уставу Свердловской области.
Представитель Губернатора
Свердловской области
( по доверенности) И.Н.Литвинова
Добавить комментарий: