22.04.2009
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
ОБЛАСТНАЯ ДУМА ПАЛАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ
В Уставный Суд Свердловской области
ОТЗЫВ
на запрос в Уставный Суд Свердловской области граждан Капустина В.Я. и
Семеновой А.И. о соответствии Уставу Свердловской области нормативных
правовых актов органов государственной власти Свердловской области
В запросе граждан Капустина В.Я. и Семеновой А.И. содержится просьба
признать Закон Свердловской области от 26.12.2008 года No. 137-03 <<О
внесении изменений в Закон Свердловской области <<О социальной
поддержке ветеранов в Свердловской области>> не соответствующим Уставу
Свердловской области, его статьям 1 (частям 1 и 2), 2, 7 (части 1), 8,
55 2, 16, 120, 121 (пункту <<в>>). При этом заявителем оспариваются
пункты 20, 22, 25, 26 и 27 выше указанного Закона Свердловской
области, поскольку данные нормы, по его мнению, не определяют критерии
и ориентиры, которыми должно руководствоваться Правительство
Свердловской области при осуществлении правового регулирования в
указанной сфере и тем самым не исключают возможность произвольного
толкования объема и содержания правотворческих полномочий
Правительства Свердловской области, а значит, акт Правительства
Свердловской области ограничивает права и свободы граждан.
Приведенные автором рассматриваемого запроса аргументы считаем
необоснованными по следующим основаниям.
Конституция Российской Федерации (статья 7, часть 1) провозглашает
Российскую Федерацию социальным государством, обеспечивающим гарантии
социальной защиты граждан. Социальная защита относится к предметам
совместного ведения Российской Федерации и Свердловской области (пункт
"ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункт "ж"
части 1 статьи 24 Устава Свердловской
области). Реализация полномочий по решению вопросов, отнесенных к
предметам совместного ведения, осуществляется как федеральными
органами государственной власти, так и органами государственной власти
Свердловской области. Согласно статье 121 Устава Свердловской области,
государственные органы Свердловской области в пределах их компетенции
обеспечивают государственные гарантии прав человека и гражданина в
сфере социальной защиты населения, в том числе предоставляют меры
социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающих на
территории Свердловской области.
До 1 января 2005 года права и льготы ветеранам труда предоставлялись
на основании статьи 22 Федерального закона от 12 января 1995 года N
5-ФЗ "О ветеранах" за счет средств федерального бюджета, а также
бюджетов субъектов Российской Федерации. С 1 января 2005 года
Федеральный закон "О ветеранах" отнес установление мер социальной
поддержки ветеранам труда исключительно к полномочиям субъектов
Российской Федерации и за счет средств их бюджетов.
В соответствии со статьей 22 Федерального закона "О ветеранах" (в ред.
Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) меры социальной поддержки
ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на
31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации. Таким образом,
указанные меры социальной поддержки являются расходным обязательством
субъектов Российской Федерации и сам субъект Российской Федерации в
праве определить в какой форме (натуральной или денежной) данные меры
социальной поддержки должны предоставляться ветеранам труда.
Статьи 20 и 22 Федерального Закона <<О ветеранах>> в действующей
редакции не содержит указаний на то, какие конкретно меры социальной ^
поддержки должны быть приняты субъектами Российской Федерации.
Правомерность подобного подхода неоднократно подтверждалась
Конституционным Судом Российской Федерации (в частности, определения
от 23.05.2006 No. 153-0, от 17.10.2006 No. 402-О) и Верховным Судом
Российской Федерации (в частности, определения от 15.02.2006 по делу
No. 45-Г05-35, от 29.08.2007 по делу No. 78-Г07-34, от 20.07.2005 г.
по делу No. 3-Г05-4, от 03.08.2005 г. по делу No. 7-Г05-7, от
21.09.2005 г. No. 43-Г05-5, от 13.09.2006 г. по делу No. 7-Г06-17, от
18.04.2007 г. по делу No. 71-Г07-3).
Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации
(Постановление от 15.05.2006 No. 5-П, Определения от 27.12.2005 No.
502-О, от 02.02.2006 No. 56-0, от 18.04.2006 No. 85-0, от 23.05.2006
No. 153-0 и другие), при пересмотре системы социальных гарантий (в том
числе и на уровне субъектов Российской Федерации) условия и правовые
механизмы их предоставления могут изменяться: льготы в натуральной
форме могут
заменяться на денежные компенсации либо корректироваться правила и
порядок их реализации; при этом изменение механизма предоставления
социальных гарантий не должно приводить к фактической отмене или
существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления, с
тем, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и
действиям государства путем сохранения стабильности правового
регулирования; гражданам должна предоставляться возможность в течение
разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в
законодательство изменениям.
Возможность установления меры социальной поддержки по проезду в
городском общественном транспорте ветеранам труда в денежной, а не
натуральной форме подтверждается, также из определения судебной
коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2006
года (дело No. 45-Г05-35). Так, в указанном определении отмечено, что
статья 22 Федерального закона <<О ветеранах>> не содержит предписаний
на то, какие конкретно меры социальной поддержки ветеранов труда
должны быть приняты субъектами Российской Федерации, и не определяет
категории ветеранов труда, на которые эти меры должны
распространяться. Таким образом, субъект Российской Федерации был
вправе самостоятельно урегулировать данный вопрос и отразить свою
позицию в соответствующем законе.
Считаем не обоснованной ссылку заявителя на выдержку из Определения
Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 года No. 502 в отношении
законодательства субъекта Российской Федерации, поскольку в указанном
фрагменте речь идет о федеральном законодателе, который располагает
достаточно широкой свободой усмотрения при определении мер социальной
защиты, в частности при выборе или изменении формы их предоставления -
денежной или натуральной. Таким образом, по нашему мнению, данная
правовая позиция Конституционного Суда РФ касается сферы действия
федерального законодателя. Что касается принятия законов субъектами
Российской Федерации по предметам совместного ведения, то в
соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции РФ они не могут
противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1
и 2 настоящей статьи. Таким образом, усмотрение субъектов Российской
Федерации при принятии законов в сфере социальной защиты (пункт <<ж>>
части 1 статьи 72 Конституции РФ) ограничивается рамками, отведёнными
им федеральным законом.
Кроме того, заявитель - равно как и другие ветераны труда - вправе,
основываясь на положениях Федерального закона от 22 августа 2004 года
No. 122, которые в силу Конституции Российской Федерации (части 2 и 5
статьи 76) и Устава Свердловской области (пункт 1 статьи 6, пункты 1 и
3 статьи 63) являются непосредственно действующими на территории
Свердловской области, требовать проверки в судах общей юрисдикции
достаточности и эквивалентности объема, предоставляемых ему мер
социальной поддержки тем льготам, которыми он ранее пользовался. Как
указал Конституционный Суд Российской Федерации в вышеназванных
решениях, такая проверка осуществляется именно в судах общей
юрисдикции, то есть посредством гражданского, а не конституционного
(уставного) судопроизводства.
Что касается ссылки заявителя на статью 21 Конституции РФ и статью 120
Устава Свердловской области, то они, носят общий характер,
предусматривая в первом случае охрану государством достоинства
личности, а во втором обеспечение государственными органами
Свердловской области защиты прав человека и гражданина в сферах
социальной защиты населения, защиты семьи, материнства, отцовства и
детства охраны здоровья граждан, охраны окружающей природной среды не
акцентируя внимания на отношениях по предоставлению мер социальной
поддержки, связанных с выплатой пособия ветеранам труда по проезду в
общественном транспорте. Аналогичные возражения следует отнести к
статьям 16 и 121 Устава Свердловской области.
Не можем согласиться с доводами заявителя о том, что пункты 20, 22,
25, 26 и 27 Закона Свердловской области от 26.12.2008 года No. 137-03
<<О внесении изменений в Закон Свердловской области <<О социальной
поддержке ветеранов в Свердловской области>> не соответствуют Уставу
Свердловской области, поскольку они наделяют Правительство
Свердловской области широкими правотворческими полномочиями, при этом
не устанавливая критерии и ориентиры для их реализации.
Однако в своём запросе в Уставный Суд Свердловской области заявитель,
ссылаясь на подпункт <<а>> пункта 2 статьи 55 Устава Свердловской
области, не оспаривает тот факт, что областной законодатель имел право
возложить на Правительство Свердловской области определенные
полномочия в сфере осуществления правового регулирования обеспечения
мерами социальной поддержки ветеранов труда.
Кроме того, наделение Правительства Свердловской области полномочием
по регулированию порядка и условий назначения и выплаты ежемесячного
пособия на проезд по территории Свердловской области на всех видах
городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте
общего пользования пригородных маршрутов, а также установление размера
указанного пособия основывается на его компетенции. Так, в
соответствии с подпунктами 2 и 4 Областного закона от 04.11.1995 No.
31-ОЗ <<О Правительстве Свердловской области>> (с изменениями)
Правительство Свердловской области обеспечивает составление проекта
областного бюджета, а также обеспечивает исполнение областного бюджета
и составление отчета об исполнении областного бюджета за отчетный
финансовый год, что должно способствовать реальному
финансовому обеспечению мерами социальной поддержки ветеранов труда.
Федеральным законом от 31.03.2006 No. 44-ФЗ <<О потребительской
корзине в целом по Российской Федерации>> определены натуральные
показатели потребительской корзины для основных
социально-демографических групп населения (трудоспособное население,
пенсионеры, дети) в целом по Российской Федерации. Так, транспортные
услуги определены для пенсионеров в количестве 150 поездок в год или
12,5 поездок в месяц.
Соответственно если применить тарифы стоимости проезда на автобусе в
г. Екатеринбурге, то размер пособия должен быть не ниже 137 руб. 50
коп. (150 х 11руб.= 1650руб. : 12 мес). Тариф на поездку в транспорте
определен в соответствии с предельными тарифами на перевозку
пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском
и пригородном сообщении в городе Екатеринбурге, утвержденным
Постановлением РЭК Свердловской области от 25.06.2008 No. 85-ПК, в
размере 11 рублей за одну поездку. Поскольку в связи с изменением
порядка реализации рассматриваемой льготы не установлена федеральным
законом методика исчисления размера денежной выплаты, субъект
Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать размер данной
выплаты (определение Верховного Суда Российской Федерации от
01.02.2006 г. по делу No. 47-Г05-22).
Согласно Федеральному закону от 24.10.1997 No. 134-ФЗ <<О прожиточном
минимуме в Российской Федерации>> прожиточный минимум (стоимостная
оценка потребительской корзины) предназначается и учитывается при
осуществлении мер социальной защиты граждан Российской Федерации и
формировании бюджетов. При этом, согласно указанного закона
потребительская корзина - это минимальный набор продуктов питания,
непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения
здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Использование
показателей потребительской корзины для основных
социально-демографических групп населения, для целей установления
ежемесячного пособия подтверждается Конституционным Судом Российской
Федерации (определение Конституционного Суда РФ от 15.02.2005 No.
17-0).
В условиях, когда ежемесячное пособие в размере 275 рублей позволяет
сделать значительно большее количество поездок, заявления о наличии
нарушения прав граждан не имеют правового основания. Указанный размер
пособия установлен исходя из возможностей областного бюджета и
обеспечивает проезд каждого льготника, оказание мер социальной
поддержки которому относится к ведению Свердловской области, в
количестве 25 раз в месяц. Кроме того, при осуществлении мер
социальной
поддержки категорий граждан, предусмотренных Законами Свердловской
области от 25.11.2004 No. 190-03 и от 25.11.2004 No. 191-03, объем
финансирования, запланированный на 2009 год по сравнению с фактическим
финансированием 2008 года значительно возрос. Об этом свидетельствует
то, что финансирование по коду целевой статьи 5053113, которая сейчас
предусматривает расходы на ежемесячное пособие на проезд по территории
Свердловской области на всех видах городского пассажирского транспорта
и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов
отдельным категориям ветеранов, по сравнению с 2008 годом выросло на
530600 тысяч рублей (строка No. 804 Свода расходов областного бюджета
по разделам, подразделам, целевым статья и видам расходов на 2009 год
Закон Свердловской области от 19 декабря 2008 года No. 119-03 <<Об
областном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов).
Следовательно, требования пункта 2 статьи 153 Федерального закона от
22.08.2004 No. 122-ФЗ о сохранении объема финансирования
соответствующих льгот и выплат соблюдены, а соответствующие выплаты
увеличены.
Таким образом, Правительство Свердловской области в пределах своих
полномочий, в целях реализации вышеуказанных Областных законов,
приняло постановление Правительства Свердловской области от 30.12.2008
No. 1428-1111, которое соответствует федеральному законодательству,
оснований для приведения в соответствие с требованиями Федерального
закона от 22.08.2004 No. 122-ФЗ пункта 1 постановления Правительства
Свердловской области от 30.12.2008 No. 1428-ПП не имеется.
Не можем согласиться с доводами заявителя в отношении того, что была
нарушена процедура рассмотрения данного Закона Свердловской области в
Палате Представителей Законодательного Собрания. Так, в представленном
запросе содержится утверждение, что поскольку Закон Свердловской
области <<О внесении изменений в Закон Свердловской области <<О
социальной поддержке ветеранов в Свердловской области>> был отклонен
депутатами Палаты Представителей Законодательного Собрания
Свердловской области, то не надо было переголосовывать за одобрение
указанного Закона Свердловской области, а следовало создать на
паритетных началах согласительную комиссию.
Вместе с тем, заявитель не принял во внимание, что в рассматриваемой
ситуации Палата Представителей 16 декабря 2008 года в ходе голосования
не приняла решения ни об одобрении, ни об отклонении данного Закона
Свердловской области. При этом, об отклонении рассматриваемого Закона
Свердловской области голосование даже не производилось, поскольку
депутатами Палаты Представителей вносились предложения об одобрении
данного Закона Свердловской области, что соответствует подпункту <<г>>
статьи 21 Регламента Палаты Представителей, предусматривающему, что
каждому депутату Палаты
Представителей гарантируется право вносить предложения и замечания по
повестке заседания, по порядку рассмотрения и существу обсуждаемых
вопросов.
В соответствии с частью 3 пункта 2 статьи 68 Областного закона <<О
правовых актах в Свердловской области>> в случае, если Палата
Представителей не примет решение ни об одобрении, ни об отклонении
закона Свердловской области, подлежащего обязательному рассмотрению на
заседании Палаты Представителей, в срок, указанный в пункте 4 статьи
64 настоящего Закона, принятие решения по итогам рассмотрения закона
Свердловской области переносится на ближайшее очередное заседание
Палаты Представителей. В случае, если и на этом заседании Палаты
Представителей ни одно из решений не принято, принятие решения по
итогам рассмотрения закона Свердловской области вновь переносится на
ближайшее очередное заседание Палаты Представителей. В случае, если и
на этом заседании Палаты Представителей ни одно из решений не принято,
то считается принятым решение об отклонении закона Свердловской
области.
Аналогичное требование содержится в части 2 пункта 4 статьи 47
Регламента Палаты Представителей, где предусмотрено, что если Палата
Представителей в ходе голосования не принимает решение ни об
одобрении, ни об отклонении закона, подлежащего обязательному
рассмотрению Палатой Представителей, такой закон переносится на
следующее заседание Палаты Представителей и его рассмотрение должно
быть завершено на очередном заседании Палаты Представителей. В случае
повторного непринятия Палатой Представителей соответствующего решения
закон считается отклоненным и создается согласительная комиссия.
Таким образом, создание согласительной комиссии в указанном случае,
законодательством Свердловской области не предусмотрено, поскольку её
формирование установлено только после принятия решения Палатой
Представителей об отклонении Закона Свердловской области.
Так, в соответствии с подпунктом 2 пункта 5 статьи 68 Закона
Свердловской области <<О правовых актах в Свердловской области>> в
постановлении Палаты Представителей об отклонении закона Свердловской
области должны быть указано, в том числе, решение об отклонении закона
Свердловской области, мотивы отклонения закона Свердловской области, а
также структурные элементы его текста, не соответствующие федеральному
законодательству, Уставу Свердловской области и иным законам
Свердловской области, в случае, если таковые имеются, и краткое
обоснование того, в чем заключается это несоответствие.
На основании выше изложенного, считаем, что оспариваемый Закон
Свердловской области принят в рамках законодательных полномочий
Свердловской области и в соответствии с федеральным законодательством
и предусматривающему, что каждому депутату Палаты
Представителей гарантируется право вносить предложения и замечания по
повестке заседания, по порядку рассмотрения и существу обсуждаемых
вопросов.
В соответствии с частью 3 пункта 2 статьи 68 Областного закона <<О
правовых актах в Свердловской области>> в случае, если Палата
Представителей не примет решение ни об одобрении, ни об отклонении
закона Свердловской области, подлежащего обязательному рассмотрению на
заседании Палаты Представителей, в срок, указанный в пункте 4 статьи
64 настоящего Закона, принятие решения по итогам рассмотрения закона
Свердловской области переносится на ближайшее очередное заседание
Палаты Представителей. В случае, если и на этом заседании Палаты
Представителей ни одно из решений не принято, принятие решения по
итогам рассмотрения закона Свердловской области вновь переносится на
ближайшее очередное заседание Палаты Представителей. В случае, если и
на этом заседании Палаты Представителей ни одно из решений не принято,
то считается принятым решение об отклонении закона Свердловской
области.
Аналогичное требование содержится в части 2 пункта 4 статьи 47
Регламента Палаты Представителей, где предусмотрено, что если Палата
Представителей в ходе голосования не принимает решение ни об
одобрении, ни об отклонении закона, подлежащего обязательному
рассмотрению Палатой Представителей, такой закон переносится на
следующее заседание Палаты Представителей и его рассмотрение должно
быть завершено на очередном заседании Палаты Представителей. В случае
повторного непринятия Палатой Представителей соответствующего решения
закон считается отклоненным и создается согласительная комиссия.
Таким образом, создание согласительной комиссии в указанном случае,
законодательством Свердловской области не предусмотрено, поскольку её
формирование установлено только после принятия решения Палатой
Представителей об отклонении Закона Свердловской области.
Так, в соответствии с подпунктом 2 пункта 5 статьи 68 Закона
Свердловской области <<О правовых актах в Свердловской области>> в
постановлении Палаты Представителей об отклонении закона Свердловской
области должны быть указано, в том числе, решение об отклонении закона
Свердловской области, мотивы отклонения закона Свердловской области, а
также структурные элементы его текста, не соответствующие федеральному
законодательству, Уставу Свердловской области и иным законам
Свердловской области, в случае, если таковые имеются, и краткое
обоснование того, в чем заключается это несоответствие.
На основании выше изложенного, считаем, что оспариваемый Закон
Свердловской области принят в рамках законодательных полномочий
Свердловской области и в соответствии с федеральным законодательством
и Уставом Свердловской области, а оспариваемые заявителем нормы никоим
образом не могут ущемлять право ветеранов труда на предоставление мер
социальной поддержки.
Председатель Областной думы Н.А.Воронин
Председатель Палаты Представителей Л.В.Бабушкина
Добавить комментарий: