Подборка материалов "Применение Европейской конвенции по правам человека в судах "
31.07.2010
Полная стенограмма научно-практической конференции по мониторингу
законодательства и правоприменения, прошедшей 24-26 июня 2010 г. в
Санкт-Петербурге см.
[1]http://www.minjust.ru/ru/news/events/index.php?id4=236
МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Научно-практическая конференция
по мониторингу законодательства и правоприменения
Стенографический отчет
Заседание секции No. 3
<<Реализация решений Европейского Суда по правам человека>>
25 июня 2010 года
Санкт-Петербург
Президентская библиотека им. Б.Н. Ельцина
Модератор:
Уполномоченный Российской Федерации при Европейском Суде по правам
человека - заместитель Министра юстиции Российской Федерации МАТЮШКИН
Георгий Олегович
Матюшкин Г.О.: Уважаемые дамы и господа! Позвольте поприветствовать
вас на заседании секции и начать нашу работу. Как следует из
подготовленной программы выступлений в рамках нашей секции, круг
вынесенных на обсуждение вопросов чрезвычайно обширен. Поэтому я
заранее хотел бы предупредить вас о необходимости соблюдения
установленного регламентом времени каждого доклада.
Также хотел бы призвать вас к тому, чтобы наше обсуждение носило
характер максимально открытой дискуссии. Представляется, что это важно
для того, чтобы по итогам работы могли быть выработаны конкретные
предложения по совершенствованию действующего законодательства и
правоприменительной практики.
Итак, тема сегодняшней дискуссии и моего выступления - реализация
решений Европейского Суда по правам человека.
На мой взгляд, Конвенция о защите прав человека и основных свобод
является своего рода ответом европейского интеллекта на те кошмары,
которые произошли в Европе в середине ХХ века. Это был гуманитарный
ответ на массовое нарушение прав человека с одной стороны, а с другой
стороны, это была первая попытка европейских стран создать с помощью
норм международного права механизм коллективной гарантии прав
человека. Юридическая значимость Конвенции определяется, прежде всего,
этими обстоятельствами.
Также немаловажно, что Конвенция впервые сделала каждого отдельно
взятого человека субъектом международного права, закрепив четкий
механизм контроля за исполнением государствами-участниками норм
Конвенции посредством учреждения соответствующего контрольного
механизма и, прежде всего, Европейского Суда по правам человека.
Как известно, Российская Федерация присоединилась к Конвенции спустя
почти полвека со времени ее принятия, что, с моей точки зрения,
обусловливает определенные сложности для целей имплементации Конвенции
на территории нашей страны, которые и сегодня (по истечении 10 лет
после присоединения России к Конвенции) продолжают ежедневно
<<отзываться>> в правоприменительной практике. Мы не участвовали в
создании этого правозащитного механизма и присоединились к Конвенции,
если говорить откровенно, не будучи вполне подготовленными к этому
ответственному шагу.
Во многом поэтому в настоящее время мы имеем ситуацию, при которой из
более чем 120 тысяч жалоб в Европейский Суд по правам человека, около
35 тысяч жалоб составляют жалобы россиян, что свидетельствует о том,
что наши внутренние механизмы нуждаются в дальнейшем
совершенствовании. На сегодняшний день они в недостаточной степени
защищают граждан, что заставляет их обращаться к механизмам защиты,
предусмотренным Конвенцией.
Я полностью разделяю точку зрения Министра юстиции Российской
Федерации - Александра Владимировича Коновалова, который вчера на
пленарном заседании сформулировал основополагающее отношение к работе
Европейского Суда. Оно заключается в том, что, несмотря на то, что
подчас Европейским Судом принимаются решения, мягко говоря, трудно
объяснимые и вызывающие огромное число вопросов у специалистов
(например, дело <<Илашку и другие против Молдовы и России>> или
<<Кононов против Латвии>>), Европейским Судом фиксируется ряд проблем,
объективно существующих в правовой системе Российской Федерации.
В своем выступлении я хотел бы пояснить, с чем связана само применение
Европейским Судом такой категории, как <<системная проблема>>. В
данном случае имеет место абсолютно прагматичная ответная реакция
Европейского Суда на ситуацию, когда он не способен оперативно
рассмотреть огромное количество поступающих жалоб в силу
недостаточности имеющихся в его распоряжении ресурсов.
Положение дел в этом отношении значительно ухудшилось после того, как
перестал существовать так называемый <<Восточный блок>>, и все страны
Центральной и Восточной Европы присоединились к Конвенции, в то время
как их правоприменительные системы не в полной мере соответствовали
стандартам Конвенции. Как следствие, поток жалоб граждан этих стран в
Европейский Суд стал чрезвычайно большим. Суд был вынужден каким-то
образом отреагировать на эту ситуацию. Сделано это было с помощью
фиксации для каждой страны-члена Совета Европы присущих ей системных
проблем. В то же время, часть этих проблем являются общими для
большинства европейских стран.
Так, например, одной из актуальных для многих стран системных проблем
является длительность рассмотрения дел судами. Кстати, Российская
Федерация в данном вопросе не является лидером по количеству жалоб
(таковыми традиционно называются Италия и Греция). Существуют также
проблемы, которые присущи только каким-то отдельным странам и
определяются внутренними историческими особенностями того или иного
государства.
Таким образом, суд сосредоточился не на рассмотрении жалоб с учетом
даты их поступления в суд, а на использовании правил, предусмотренных
Регламентом Европейского Суда, для приоритетного рассмотрения тех или
иных <<проблемных>> категорий дел. Это, с одной стороны, заставляет
государств-участников Конвенции обращать первостепенное внимание на
решение выявленных системных проблем и объективно ведет к разгрузке
суда. Однако, с другой стороны, такой подход в определенной степени
ущемляет права тех людей, которые обращаются в Европейский Суд в связи
с другими проблемами. Ведь мы прекрасно понимаем, что те жалобы,
которые не относятся к системным проблемам, гипотетически будут
рассмотрены судом через многие-многие годы, так как ни Конвенция, ни
Регламент Европейского Суда не устанавливают определенных сроков
рассмотрения дел. Европейский Суд свободен в этом плане. И надо
понимать, что существует опасность, что эти жалобы просто не будут
рассмотрены из-за постоянно увеличивающейся загрузки Европейского
Суда. В настоящее время этот временной лаг составляет примерно 5-6
лет.
То есть сейчас суд рассматривает те жалобы, которые были поданы, если
мы говорим о Российской Федерации, примерно в 2004-2005 годах. Эта
ситуация имеет еще один негативный аспект, связанный с тем, что мы все
время как бы смотрим в зеркало, которое находится в прошлом.
Получается, что мы боремся с теми проблемами, которые были присущи
правовой системе России в 2004-2005 годах. Ситуация могла измениться
за прошедшее время, но мы вынуждены реагировать на практику
Европейского Суда по соответствующим жалобам.
В настоящее время тенденция роста количества подаваемых в Европейский
Суд жалоб, в том числе жалоб российских граждан, сохраняется. В общем
количестве вынесенных в 2009 году постановлений <<российские>> решения
составляют 14%, что является вторым после Турции показателем. Хотя в
абсолютных цифрах количество решений против Российской Федерации в
2009 году уменьшилось по сравнению с 2008 годом (с 244 до 219), этот
факт не является показательным. Дело в том, что суд все чаще начал
использовать механизм коллективных коммуникаций, когда в рамках одного
дела, группируются несколько десятков однотипных жалоб, которые похожи
друг на друга, как близнецы.
Отдельным вопросом является вынесение Европейским Судом по правам
человека в начале 2009 года пилотного постановления по так называемому
<<делу Бурдова>>, в рамках которого властям Российской Федерации было
коммуницировано 1113 жалоб с предложением урегулировать
взаимоотношения с их подателями (то есть заключить с ними мировые
соглашения или направить односторонние декларации, в которых
признается допущенное нарушение). Одновременно Европейский Суд
приостановил рассмотрение данной категории жалоб.
Я не хотел бы подробно останавливаться на вопросе исполнения решений
Европейского Суда, так как на сегодняшнем заседании присутствует
сотрудник Департамента Комитета министров Совета Европы по исполнению
решений Европейского Суда Анна Степанова. Она занимается этой
проблематикой повседневно и выступит сегодня с соответствующим
докладом, а также ответит на вопросы аудитории.
В ходе состоявшегося вчера пленарного заседания Министр юстиции
Российской Федерации Александр Владимирович Коновалов перечислил
системные проблемы, выявленные Европейским Судом в правоприменительной
практике России. Я хотел бы еще раз коротко охарактеризовать некоторые
из них.
Проблема номер один, нашедшая отражение в пилотном постановлении по
жалобе <<Бурдов против России - II>>, - это проблема длительного
рассмотрения дел в национальных судах и длительного исполнения либо
неисполнения решений судов. Принятие Федерального закона <<О
компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или
права на исполнение судебного акта в разумный срок>>, а также
Федерального закона <<О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона <<О
компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или
права на исполнение судебного акта в разумный срок>>, которые вступили
в силу 4 мая 2010 г., мы считаем большим шагом в направлении решения
данной проблемы и возлагаем на предусмотренный ими механизм большие
надежды. Тем более, что оба соответствующих законопроекта прошли
экспертизу в Совете Европы. Я хотел бы обратить внимание аудитории на
некоторые, с моей точки зрения революционные положения этих
нормативных актов.
Во-первых, применительно к вопросу о размере компенсации за нарушение
права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение
судебного акта в разумный срок закон отсылает правоприменителя к
практике Европейского Суда по правам человека. Пожалуй, впервые в
российском законодательстве в нормативном акте делается подобная
прямая ссылка. Следует подчеркнуть, что без выполнения данного условия
было бы невозможно создать эффективное средство правовой защиты на
национальном уровне, которое бы отвечало критериям Европейского Суда.
То есть мы бы не решили существующую проблему, и Европейский Суд
продолжил бы рассматривать аналогичные жалобы.
Во-вторых, необходимо обратить внимание на особую правовую природу
указанных компенсационных выплат. Этот вопрос был предметом горячих
споров юристов при обсуждении законопроектов в Правительстве
Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации и
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Руководитель рабочей группы, советник Президента Российской Федерации,
бывший Председатель Высшего Арбитражного Суда, доктор юридических наук
Вениамин Федорович Яковлев, является автором идеи о средстве правовой
защиты особого рода, которое дает возможность определять эту сумму в
порядке особого судопроизводства. Закон, кстати говоря, не исключает
возможность искового производства и возмещения материального вреда с
помощью обычных средств доказывания, предусмотренных действующим
гражданским процессуальным законодательством.
В настоящее время постепенно появляется судебная практика применения
данного закона, и я встречал в некоторых средствах массовой информации
сообщения о том, что арбитражные суды и суды общей юрисдикции начали
рассматривать соответствующие заявления. Мне также известно, что
готовится совместное постановление пленумов Верховного Суда и Высшего
Арбитражного Суда по применению данного нормативного акта. Возможно, к
концу года оно будет подготовлено и рассмотрено. Также активно идет
дискуссия в Минфине России и Федеральном казначействе. Буквально вчера
из Минфина России мне поступило предложение об участии в большом
совещании, посвященном этой проблематике, которое состоится в июле. То
есть на сегодняшний день этот закон и созданный им правовой механизм
обсуждаются широким кругом юристов и другими специалистами.
Я бы хотел надеяться, что закону удастся заработать в полную силу.
Меня как Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде это
касается лично, так как жалобы по данной проблеме составляют примерно
четверть от всех российских жалоб. Хочется верить, что в России не
повторится ситуация, связанная с похожими проблемами судебной волокиты
в Италии, где был также принят подобный закон, однако, несмотря на
это, сейчас на рассмотрении Европейского Суда находится очень большое
количество жалоб против Итальянской Республики, касающихся уже не
длительности исполнения решений национальных судов, а задержек при
выплате компенсаций за судебную волокиту.
Вместе с тем, я далек от мысли, что в случае успешного решения
проблемы поток <<российских>> жалоб в Европейский Суд уменьшится на
четверть, потому что освободившееся место, наверняка, будет заполнено
какими-либо другими жалобами.
Крупный блок вопросов, которые заслуживает внимания, связан с
проблемами предварительного заключения под стражей. Вы знаете, что в
данной сфере в последнее время принято много решений, в том числе на
уровне федерального законодательства. Безусловно, они принимаются, в
том числе с учетом сложившейся практики Европейского Суда по правам
человека. В этой области самым болезненным, с моей точки зрения,
вопросом является нарушение гарантий, предусмотренных статьей 3
Конвенции, запрещающей пытки. К сожалению, ряду стран членов Совета
Европы свойственно такое позорное для XXI века явление, как применение
незаконных методов дознания. Актуальна эта проблема и для Российской
Федерации, и даже для некоторых стран, которые являются <<устойчивыми
демократиями>>. Ряд подобных случаев связан с деятельностью
правоохранительных органов во Франции, Польше, Турции и других
странах. В ходе сегодняшней дискуссии предлагаю вам с учетом жесткой
позиции Европейского Суда по данной проблеме обратить внимание на те
законодательные и организационные мерах, которые необходимы, по вашему
мнению, для того, чтобы искоренить такие незаконные практики получения
информации, прежде всего, в рамках предварительного расследования.
На этом я хотел бы завершить свое вступление, коротко напомнив о
существовании других проблем, которые Европейский Суд расценивает как
системные для Российской Федерации. Это, в частности, нарушение
конституционных гарантий прав граждан в ходе контртеррористических
операций на Северном Кавказе. Вчера на пленарном заседании Александр
Владимирович также сообщил о том, что по поручению Президента
Российской Федерации готовится нормативный акт, которым будет
предусмотрен механизм возмещения гражданам вреда, причиненного при
проведении контртеррористических мероприятий. В настоящее время
компетентные ведомства обсуждают целый ряд сложнейших проблем,
связанных с принятием данного нормативного правового акта.
Благодарю вас за внимание и с огромным удовольствием предоставляю
слово судье Верховного Суда Российской Федерации, секретарю Пленума
Верховного Суда Российской Федерации Дорошкову Владимиру Васильевичу.
Дорошков В.В.: Уважаемые коллеги! Любой процесс, о котором мы бы не
говорили или не думали, в том числе и практика Европейского Суда,
носит исторический характер. Поэтому и подход к данной проблематике
должен быть как к любому историческому движению. Решить все проблемы
одномоментно невозможно. Это необходимо делать постепенно.
Конституция - это определенная программа действий. Уважая ее, мы
говорим, что все положения, которые там закреплены, необходимо
исполнять. Но мы также признаем, что там изложены положения, которые
носят программный характер, которые могут быть реализованы только
постепенно с учетом реально существующей в стране ситуации.
То есть прежде чем менять законодательство или ратифицировать
международный договор, необходимо проанализировать возможность
реальной реализации принимаемых положений на практике. Я предлагаю
обратить внимание на четыре критерия.
Первый - нравственный критерий, то есть соответствует ли нормам
нравственности та или иная принимаемая норма). Далее - экономический
критерий, то есть сможем ли осуществить реально ту или иную программу
мы в разумный срок. Третий критерий политический, то есть для
реализации принятых норм необходима воля органов власти. Наконец,
научный критерий, то есть прежде чем реализовывать какие-то проекты,
необходимо обсуждать их на профессиональном уровне. И не зря еще
Конфуций говорил о том, что 3 пути ведут к знаниям. Первый путь самый
простой - это путь подражания, что в недавнем прошлом у нас часто
имело место в 1990-е годы. Второй путь - это путь опыта. Это самый
горький путь. И третий путь - это путь размышления, самый благородный
путь. Тем, чем мы сейчас и занимаемся.
Проблема имплементации решений Европейского Суда тесно связана с
вопросом о роли прецедента в российском праве. Этот вопрос очень
актуальный и требует соответствующего решения, в том числе и
законодательного. Мы пока не даем категоричного ответа о правовой
природе актов высших судов Российской Федерации и решений Европейского
Суда. В то же время, очевидно, что на практике они реально несут
значительную законодательную нагрузку, так как с их помощью
регулируется очень широкий круг общественных отношений. И ими
руководствуются суды более низкого звена. С учетом часто меняющегося
законодательства - им просто необходимы определенные ориентиры.
Очень часто именно судебная практика выявляет недоработки
законодателя, как, например, с имевшим место не так давно случаем с
внесением изменений в статьи 131 и 132 Уголовного кодекса, которые не
были правильно отражены в Уголовно-процессуальном кодексе.
На сегодняшнем заседании Георгий Олегович Матюшкин уже говорил о
принятии Федерального закона <<О компенсации за нарушение права на
судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного
акта в разумный срок>> и Федерального закона <<О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
принятием Федерального закона <<О компенсации за нарушение права на
судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного
акта в разумный срок>>, которые вступили в силу 4 мая 2010 г.
Действительно, в настоящее время по поручению Президента Российской
Федерации готовится совместное постановление пленумов о разъяснении
порядка применения данных законов. Я буквально вчера ознакомился с
черновым вариантом этого постановления.
В то же время хочу обратить внимание, что в постановлении пленума
необходимо избегать излишней теоретизации закона. Мы не можем по
собственной инициативе придумывать случаи, которые могут возникнуть на
практике. Наша задача - обобщать наработки судебной практики.
Отдельный вопрос, который хотелось бы отметить - это систематизация
решений Европейского Суда по правам человека, а также позиций
Конституционного Суда Российской Федерации. Наверное, назрела уже
необходимость систематизировать эти судебные акты по определенной
тематике, чтобы любой правоприменитель мог взять сборник и без труда
найти соответствующее постановление и понять, чем необходимо
руководствоваться при рассмотрении того или иного дела. Эту работу,
наверное, необходимо провести научным учреждениям и организациям и
помочь таким образом правоприменителям.
В завершении отмечу, что в Верховном Суде в структуре Управления
анализа и обобщения судебной практики создан специальный отдел,
который занимается проблематикой имплементации решений Европейского
Суда. Ей уделяется очень большое внимание. Надеюсь, общими усилиями и
при участии представителей юридической науки мы решим существующие
проблемы. Спасибо за внимание!
Матюшкин Г.О.: Большое спасибо, Владимир Васильевич! Я хотел бы еще
раз поблагодарить Верховный Суд, который осенью прошлого года принял
постановление Пленума, касающееся, в частности, вопросов избрания меры
пресечения в виде заключения под стражу. Это очень большой шаг для
улучшения существующей правоприменительной практики, так как вопросы,
возникающие в связи с избранием данной меры пресечения, - это одна из
системных проблем, которые фиксирует Европейский Суд по правам
человека.
Сейчас я бы хотел предоставить слово ректору Российской академии
правосудия Ершову Валентину Валентиновичу.
Ершов В.В.: Наша секция называется <<Реализация решений Европейского
Суда>>. Термин реализация - это не просто термин <<уличный>>. Это
термин точный и теоретический. Я напомню, что с точки зрения теории
права существует как минимум 4 вида реализации права, в том числе
правоприменение. Правоприменением как раз занимаются органы
государственной власти. Поэтому возникает принципиально важный вопрос.
Имеет ли право и обязан ли суд общей юрисдикции, арбитражный или
конституционный руководствоваться решениями Европейского Суда и какова
их правовая природа? Является ли такой прецедент источником права,
или, как я говорю, формой права, либо это только прецедент толкования
(естественно, обязательный для Российской Федерации, в том числе и для
всех ее органов государственной власти)?
Мне кажется, что это принципиально важные вопросы, по которым нет
единого подхода ни в теории права, ни в Конституции, ни в наших
кодексах и других законах. Отсюда возникает разнобой, в том числе и в
судебной практике.
К сожалению, мы все с вами выросли из <<короткой шинели>> юридического
позитивизма и сводили все право в Российской Федерации только к
законодательству, к закону, в узком смысле слова, и на этом, как
правило, ставили точку. А затем придумали интересную конструкцию под
названием <<правовая система Российской Федерации>>, в которую
включаем не только правовые явления, но и правовые отношения, и
правовое сознание, и правовую культуру, и правовые учреждения и так
далее. И все это закрепили в Конституции Российской Федерации,
добавив, что в правовую систему Российской Федерации входит
международное право.
С моей точки зрения, настало время для серьезных теоретических
дискуссий и выработки иного понимания права, применяемого в Российской
Федерации. Есть целый ряд защищенных диссертаций на эту тему и
кандидатских, и докторских. Мы полагаем, что в сегодняшних условиях
ограничивать право, применяемое в Российской Федерации, только
национальным правом и только нормативными правовыми актами, очевидно,
недостаточно. Право, применяемое в Российской Федерации, - это,
безусловно, и международное право, и национальное право. Они, на мой
взгляд, должны действовать в единой системе.
Я напомню о том, что имеется постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. Впоследствии Конституционный
Суд высказанную в нем правовую позицию неоднократно подтверждал. В
частности в постановлении от 26 февраля 2010 г. Конституционный Суд
указывает, что не только Конвенция о защите прав человека и основных
свобод, но и решения Европейского Суда по правам человека являются
составной частью российской правовой системы.
В то же время многие наши научные работники, практические работники и
зарубежные специалисты, говорят о том, что Европейский Суд имеет право
на эвалютивное толкование Конвенции. То есть то, что Европейский Суд
отразит в решении - это и есть живая и развивающаяся Европейская
Конвенция.
Такую же точку зрения высказывают многие судьи Конституционного Суда
Российской Федерации, говоря о том, что Конституционный Суд имеет
право на эвалютивное толкование Конституции, что Конституция - это
живой инструмент, живой организм. А то, что написано в конкретных
постановлениях - это и есть Конституция Российской Федерации. Мне
кажется, такая точка зрения очень спорная. Ее очень трудно согласовать
с буквальным текстом Европейской Конвенции, а также с буквальным
текстом и буквальным толкованием действующей Конституции Российской
Федерации.
В Евроконвенции имеются принципиально важные статьи 30, 32, 43 и 47,
где говорится о правомочиях Европейского Суда. В них прямо сказано,
что суд вправе лишь толковать Европейскую Конвенцию. Ничего более. Что
такое толковать? Толковать - значит уяснять для себя и разъяснять для
других, как необходимо понимать эту Конвенцию.
Большое значение для правильного понимания правовой природы
постановления Евросуда имеет, на мой взгляд, важнейший пункт 2 статьи
47 Конвенции, где написано, что консультативные заключения
Европейского Суда не должны затрагивать вопросов, относящихся к
содержанию или объему прав или свобод, ни других вопросы. То есть,
основываясь на данном пункте, можно говорить не о развитии Конвенции
(эвалютивном или каком-то ином), а только лишь о толковании Конвенции
в том смысле, в каком она была принята.
Следовательно, мне представляется спорным высказывание многих научных
и практических работников о том, что суд только и делает, что творит
право, а каждое решение суда - это право. Очень много защищено
диссертаций о правовых позициях Евросуда, Конституционного Суда, и в
них много конкретных фактов, подтверждающих, что Евросуд и
Конституционный Суд творят право.
Но имеют ли право Европейский Суд и Конституционный суд Российской
Федерации делать это? Имеются ли достаточные теоретические аргументы и
достаточные правовые аргументы - это очень большой вопрос. На мой
взгляд, убедительных аргументов в пользу такой точки зрения в
существующих работах недостаточно.
Поэтому, с моей точки зрения, как Европейский Суд, так и
Конституционный Суд, вырабатывают не прецеденты права, а прецеденты
толкования. Пусть и обязательные для применения, поскольку мы
подписали соответствующие соглашения.
Что касается постановлений Верховного Суда Российской Федерации и
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, то я напомню, что в
период СССР было закреплено, что они являются руководящими
обязательными указаниями. Но сегодня этого не написано ни в одном
законе, ни в Конституции Российской Федерации. Поэтому, на мой взгляд,
сегодня постановление уважаемого Верховного Суда и Высшего
Арбитражного Суда является актом толкования соответствующих
нормативно-правовых актов. И когда я участвую по своей должности в
пленумах Верховного Суда, я всегда прошу, чтобы в соответствующих
пунктах, которые имеются в постановлениях Пленума, было написано,
какую конкретную норму закона мы толкуем. На мой взгляд, это
принципиально важно.
В связи с этим возникает важнейший практический вопрос: как должен
поступать национальный суд, если Европейским Судом принято решение
против Российской Федерации. Как ни странно, во всех трех действующих
в России процессуальных кодексах содержатся разные ответы на этот
принципиальнейший вопрос. В ГПК ничего не написано. В УПК написано,
что решение суда относится к новым обстоятельствам. А в статье 311 АПК
закреплено, что оно относится к вновь открывшимся обстоятельствам.
Это очень серьезная проблема, которая вызывает различные
законодательные и практические решения. К сожалению, нам в этом
отношении не очень помогло постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. No. 4-П. С одной стороны,
Конституционный Суд справедливо подчеркнул необходимость обязательного
применения международных договоров. И об этом, конечно, не поспоришь.
Но с другой стороны, Конституционный Суд полагает, что в этом случае
статью 392 ГПК РФ нужно дополнить по аналогии со статьей 311 АПК РФ и
считать решения Европейского Суда вновь открывшимися обстоятельствами.
Однако мы с вами хорошо знаем, что вновь открывшиеся обстоятельства -
это факты, а не право. Это факты, которые были неизвестны суду на
момент постановления судебного решения. Вместе с тем, очевидно, что
Европейская Конвенция - это международный договор, а не факт; это
право, обязательное для Российской Федерации.
На мой взгляд, более точно этот вопрос урегулирован в пункте 9
постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10
октября 2003 года No. 5. Там замечательно, на мой взгляд, написано,
что неправильное применение судом общих принципов и норм
международного права и международных договоров может являться
основанием к отмене или изменению судебного акта. То есть Пленум
Верховного Суда высказал несколько иную точку зрения: что это
нарушение материального или процессуального права, то есть такой же
кассационный или надзорный повод, как и в случае, если нарушается
материальное либо процессуальное национальное право.
И в этой связи, выступая на Седьмом съезде судей в 2008 г., я
предлагал конкретные проекты изменений с тем, чтобы во всех
процессуальных кодексах был введен единый правовой механизм приведения
в соответствие решений национальных судов актам Европейского Суда.
В этом вопросе необходим единый правовой подход, единое решение на
уровне законодательства и единая судебная практика. Возможно, на
данном этапе хотя бы через совместное постановление Пленумов
Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации. Мы готовы, если это необходимо, доработать наш
проект закона и представить для обсуждения и согласования в
Министерство юстиции.
В целом мне кажется, что нам давно пора отказаться от нашей старой
идеологии, которая исходит из того, что право, применяемое в
Российской Федерации, ограничено только нашим национальным
законодательством в широком либо в узком смысле слова. Традиционная
проблема состоит в том, что международное право в России фактически
существует только в одной форме - в международном договоре. О других
формах, как правило, ничего не пишут, ничего не говорят.
На мой взгляд, должно быть как минимум 3 формы международного права,
применяемого в России: основополагающие принципы, международные
договоры и международные обычаи.
Здесь мы подходим к самому главному вопросу. Все исследователи
утверждают: международное право - это самостоятельная система,
национальное право - это также самостоятельная система. Они
взаимодействуют и гармонизируются. Я уже, честно говоря, устал это
читать, ведь никто не объясняет, как они гармонизируются? Никто об
этом не говорит.
Практическим работникам нужны реальные рекомендации, реальное право,
закрепленное на международном или национальном уровне. Им нужно
описать иерархию, их соотношение. Нужно разъяснить, что нужно делать в
случае, если решение, принятое национальным судом не соответствует
международному праву.
В этой связи я написал статью, которая называется <<Правопонимание,
правотворчество и правоприменение>>. В ней я пришел к следующему
выводу. Ошибки, которые возникают в судебном правоприменении, основаны
прежде всего на ошибках правотворческих органов. А ошибки
правотворческих органов основаны на неточном, ненаучном
правопонимании. Когда мы свели право к законодательству и продолжаем
говорить, что международное право и национальное гармонизируется, и на
этом ставим точку, мы не говорим, ровным счетом, ничего.
На этом я хочу свое выступление закончить и сделать предложение
обсудить обозначенные мной проблемы в рамках отдельного
профессионального обсуждения с привлечением научных и практических
работников.
Вопрос из зала: Валентин Валентинович! Каким образом можно уменьшить
поток жалоб в Европейский Суд по правам человека против Российской
Федерации? И другой вопрос: какова, на Ваш взгляд, роль судебного
прецедента в правовой системе? Следует ли признавать его полноправным
источником права?
Ершов В.В.: Относительно первого вопроса скажу, что, на мой взгляд,
если мы будем постоянно ругать судей (что обычно и делается), мы
ничего не решим. Эта проблема носит системный характер. Во-первых, мы
должны навести порядок в правотворчестве. А оно, в свою очередь,
основано на правопонимании. Если мы будем утверждать, что право - это
лишь закон, мы ничего с не добьемся. Взять хотя бы простой вопрос:
переводятся ли на русский язык все решения Европейского Суда? Нет.
Следовательно, судьи их не могут в полной мере применять. Согласен
также с В.В. Дорошковым, который говорил о необходимости
систематизации решений Европейского Суда. Только системное решение
проблемы может привести к положительным результатам.
Вопрос о роли прецедента. Почему-то многие думают, что судебные
прецеденты - это панацея от всех бед. Это далеко не так. Если мы
говорим о подлинном разделении властей, то очевидно будет нелогично,
если один орган будет и правотворческим органом, и правоприменительным
органом. Как мне кажется, закрепление прецедента в качестве
самостоятельного источника права не соответствовало бы нашей
Конституции.
Приведу еще один аргумент, нашедший отражение в моей докторской
диссертации. На мой взгляд, существует 2 вида правового регулирования.
Нормативное и индивидуальное. Прецедент - это индивидуальное
регулирование на уровне решения конкретного спора. Действительно,
судья должен толковать закон, преодолевать пробелы и коллизии в
законе, самостоятельно улучшать объективные несовершенные нормы. Но
прецедент остается индивидуальным регулированием, а не нормативным.
Матюшкин Г.О.: Большое спасибо, Валентин Валентинович за очень
интересное выступление! Я уверен, что аудиторию оно о многом заставило
задуматься. Хотел бы задать один вопрос, который не был освящен в
Вашем выступлении, но тоже с моей точки зрения является чрезвычайно
интересным. Насколько связывают Россию решения Европейского Суда,
вынесенные не против Российской Федерации, а против других стран?
Ершов В.В.: Полагаю, что такие решения должны учитываться
правоприменительными органами в России. И это как раз подтверждает мой
тезис о том, что имеет значение не решение Евросуда как таковое, а
толкование Евросудом Конвенции, неважно в отношении кого: Греции,
России, Франции.
Матюшкин Г.О.: Спасибо, Валентин Валентинович! Выступление следующего
оратора я хотел бы предварить небольшим замечанием. 1 июня 2010 г.
вступил в силу Протокол No. 14 к Европейской Конвенции. Дан старт
глубокой реформе Европейского Суда, основные принципы которой были
заложены в феврале этого года на Интерлакенской конференции. Одним из
последствий ратификации Протокола No. 14 Российской Федерацией и его
вступлением в силу является то, что Евросоюз потенциально становится
субъектом Конвенции. Это порождает огромное количество сложнейших
правовых проблем, связанных с имплементацией права Евросоюза, его
приспособлением к механизмам Конвенции в рамках Совета Европы.
Возникает конкуренция между двумя судами: судом в Страсбурге и судом в
Люксембурге. И когда я просил Марка Львовича Энтина, директора
Европейского учебного института при МГИМО выступить на сегодняшней
конференции, я говорил о том, что аудитории будет чрезвычайно
интересно услышать его точку зрения на эти события как специалиста в
европейском праве. Поэтому с удовольствием предоставляю Марку Львовичу
слово.
Энтин М.Л.: Уважаемые коллеги! Очень приятно выступать в такой
просвещенной аудитории. Через несколько месяцев, представительная
российская делегация примет участие в собрании Международной
Ассоциации Европейского Права. Такие собрания проводятся 1 раз в 2
года. Во время предыдущего собрания, анализируя Лиссабонский договор,
наши коллеги: руководители юридической службы Совета Европейского
Союза, Европейского Парламента, Европейской комиссии и Председатель
Суда Европейского Союза говорили о необходимости присоединения к
Европейской Конвенции по правам человека. Я воспользовался этим и
задал вопрос о том, как они себе это представляют? Произошла заминка
длительностью примерно в одну минуту. Руководители юридических служб
посовещались и дружно ответили: <<Когда вы ратифицируете 14-й
протокол, мы на такие <<провокационные>> вопросы и будем отвечать>>.
Отмашка Российской Федерацией дана, протокол вступил в силу.
Лиссабонский договор действует с 1 декабря 2009 года. То есть все
предпосылки для присоединения Европейского Союза к Конвенции есть.
Давайте попытаемся проанализировать политические, технические и
правовые вопросы присоединения.
Я хотел бы остановиться на нескольких вопросах: место Европейской
Конвенции по правам человека в современной правовой системе
Европейского Союза; задачи с точки зрения Европейского Союза и с точки
зрения Российской Федерации, которые будет решать присоединение Союза;
проблемы технического, правового, политического характера, возникающие
в случае присоединения, а также значение данного шага для Российской
Федерации.
Итак, место ЕКПЧ в правовой системе Европейского Союза. Точно так же
как в правовой системе любого государства, Европейская Конвенция по
правам человека является неотъемлемой частью права Европейского Союза,
и занимает в системе этого права высшее место. Это очень интересно,
поскольку фактически право Европейского Союза формируется в Страсбурге
методом аутсорсинга и включается во внутреннюю правовую жизнь и
правовой порядок Европейского Союза. Такое решение было принято на
этапе 1960-1970-х годов в практике ЕС под давлением Конституционных
судов Германии, Франции и Италии. Европейский Союз пошел на признание
прав человека в качестве принципа права Европейского Союза, которому
должна подчиняться деятельность институтов Европейского Союза, все
правовые акты, принимаемые Европейским Союзом и деятельность
государств членов по применению этих актов.
На следующем этапе эти вопросы получили правовое оформление в
резолюциях, рекомендациях, декларациях и других документах. Пока,
наконец, не были включены в учредительный договор Европейского Союза в
виде отсылочной нормы, согласно которой Европейский Союз в качестве
основы своей деятельности имеет, в том числе и права человека так, как
они понимаются Европейской Конвенцией по правам человека и
конституционной традицией государств-членов.
Последняя фаза - это разработка собственного свода прав человека,
гораздо более разнообразного, гораздо более полного и подробного,
нежели Европейская Конвенция по правам человека. Сделано это было в
рамках Хартии Европейского Союза об основных правах, которая вместе с
Лиссабонским договором приобрела обязывающую силу с 1 декабря 2009
года.
И возникла парадоксальная ситуация: в Лиссабоне было записано, что
Европейский Союз обязан и должен присоединиться к Европейской
Конвенции по правам человека. Но с позиций права Европейского Союза,
все задачи, связанные с присоединением с точки зрения права решены,
поскольку ЕКПЧ должна применяться, ведь дана трактовка, что в той
части, где Хартия соответствует ЕКПЧ она должна толковаться так, как
ЕКПЧ. А толкование ЕКПЧ - это то, как она толкуется Европейским Судом
по правам человека.
Следует подчеркнуть, что права человека имеют статус принципа права
Европейского Союза. Более того, суд Европейского Союза обязан
применять Хартию, и соответственно при разрешении всех дел по существу
проверять все дела на соответствие ЕКПЧ. Что касается конкретных дел,
то при рассмотрении спора по существу тяжущиеся стороны ссылаются на
ЕКПЧ или на внутреннее право Европейского Союза.
Многие судьи Люксембургского суда исходят из того, что в случае
присоединения к Европейской Конвенции по правам человека сложностей
будет гораздо больше, нежели на настоящий момент. И как будет
функционировать право Европейского Союза, не очень понятно.
Наряду с этим ставится под сомнение не отмененная норма учредительных
договоров о верховенстве судебной системы Европейского Союза над
любыми конкурирующими средствами разрешения споров и решения дел по
существу.
Так какие задачи решает присоединение? Присоединение решает несколько
экзистенционалистских проблем для Европейского Союза, политических
проблем, связанных с большой Европой, в которой мы все живем, а также
институциональные юридические вопросы.
Прежде всего, Европейский Союз стремится к тому, чтобы уподобляться
государству или сверхгосударству, если хотите. Но демократическими
характеристиками, свойственными современному государству, Европейский
Союз не обладает. Достаточно вспомнить, каким образом были
проигнорированы мнения населения, когда принимался Лиссабонский
договор. Вы помните, что французы и голландцы голосовали против. Для
того, чтобы это больше не повторилось, было решено, что мнение
населения больше выслушиваться не будет. В итоге, соответствующий
документ был ратифицирован не на референдумах, что было бы естественно
и обязательно в демократическом обществе, а через парламентскую
процедуру.
Разделения властей в Европейском Союзе не существует. Это понятно. Не
существует целого ряда вещей, связанных с оппозицией, которая должна
существовать и корректировать принимаемые решения.
Другое дело, что сравнивать наднациональное образование с государством
некорректно, неправильно и ненужно. Но если вы претендуете на статус
демократического образования, вам эти вещи необходимо иметь. То есть
присоединение к Европейской Конвенции по правам человека для
Европейского Союза имеет такое же значение, как в свое время для
Советского Союза, а впоследствии для Российской Федерации - штамп в
паспорте о том, что мы демократическое образование, о том, что мы
придерживаемся самых высоких критериев и заботимся о своем населении.
Это чрезвычайно важно и это решает большой блок политических вопросов.
Кроме того, до сих пор все государства Европейского Союза утверждают,
что их конституции, их конституционный порядок обладают определенными
преимуществами по сравнению с внутренним правовым порядком
Европейского Союза хотя бы по критерию защиты прав человека. Ведь в
учредительных документах дается отсылка к конституционным традициям
государств-членов. И все государства-члены являются участниками
Европейской Конвенции по правам человека. Они согласились с тем, что
все решения, которые являются окончательными и обжалованию не
подлежат, на самом деле обжалуются в суде. Суд Европейского Союза
этого не допускает в настоящий момент. Тот факт, что решения
парламентов тоже могут быть пересмотрены под влиянием внешних судебных
органов - это альфа и омега существования нынешнего правового порядка
стран Европейского Союза и Российской Федерации. Для Европейского
Союза это будет тоже существенный шаг по пути этого развития. Значит,
присоединяясь, и эту проблему Европейский Союз решает.
Другая проблема, уже институционально-юридическая. Все внутреннее
право стран членов Европейского Союза может быть обжаловано на предмет
соответствия ЕКПЧ в Европейском Суде по правам человека. Но оно сейчас
примерно на 60-70% складывается из национального права, которое
формируется в Брюсселе. То есть получается, что государства отвечают в
принципе не за то право, которое они сформировали в рамках своей
правовой системы и своего законотворчества, а за то, что сделано в
Брюсселе, или за то, что сделано сообща. Между тем, Европейский Союз
за это не отвечает.
Побочные вопросы - это возможные коллизии между правоприменением в
Европейском Союзе и в рамках <<большой Европы>> в отношении ЕКПЧ, то
есть коллизии между теми постановлениями, которые выносятся
Европейским Судом по правам человека и судами Европейского Союза. В
случае присоединения, эта проблема будет решена.
Большая внешнеполитическая задача, решаемая присоединением, состоит в
том, что тем самым Европейский Союз говорит всем остальным европейским
странам, в том числе Российской Федерации: <<Мы вместе, мы строим
единую <<большую Европу>>, руководствуясь теми же принципами и
правилами, мы не отгораживаемся от вас новой стеной - стеной прав
человека. Мы - равноправные партнеры>>.
Итак, целый ряд важных задач решается через присоединение к
Европейской Конвенции по правам человека. Но осуществить их не так
просто.
Во 2-й половине мая этого года Европейский Парламент сформулировал
свои предложения об условиях, на которых Европейский Союз
присоединяется к Европейской Конвенции по правам человека. Совет ЕС
дал мандат Еврокомиссии на ведение переговоров с государствами
участниками Европейской Конвенции по правам человека об условиях и
технических особенностях присоединения к ЕКПЧ. То есть сейчас есть
юридические основания для того чтобы вести предметные переговоры.
Проблем, связанных с присоединением, возникает огромное количество.
Они связаны с тем, что Европейский Союз не является членом Совета
Европы. А Европейская Конвенция по правам человека имеет статус так
называемого закрытого договора. То есть участниками этого договора
могут быть только государства члены Совета Европы. В свое время мы это
проходили. Еще Шеварднадзе, будучи Министром иностранных дел,
обращался в Страсбург с вопросом о том, не могли бы мы присоединиться
к Европейской Конвенции, потому что это нужно населению страны и нужен
мостик для того, чтобы строить большой европейский дом. Но ему тогда
сказали: <<Вы должны сначала стать членом Совета Европы. Потому что
если вы будете нарушать Конвенцию, то всегда против вас могут быть
применены санкции в виде приостановления членства в Совете Европы. И
почти так получилось в ситуации Греции с переворотом хунты <<черных
полковников>>.
Естественно, что Европейский Союз подобного государственного статуса
хотел бы избежать. Он хотел бы иметь все то, что имеют государства
участники, и в то же время быть несколько особым и не подчиняться
части правил, связанных с участием в Европейской Конвенции по правам
человека.
Другой блок вопросов связан с тем, должны ли выбираться судьи
Европейского Суда от Европейского Союза и, если да, то каким образом.
По всей видимости, должны. Но нужно ли в связи с этим Евросоюзу
вводить в состав Парламентской Ассамблеи своих представителей?
Очень любопытны также вопросы о том, на сколько голосов в
Парламентской Ассамблее мог бы претендовать Европейский Союз и каким
образом будет вводиться представитель Европейского Союза в орган,
который наблюдает за исполнением постановления.
Приведу еще одну чисто правовую проблему, связанную с преюдициальными
запросами и преюдициальными решениями судов Европейского Союза. В
любой момент разбирательства в национальных судах государств-членов
Европейского Союза могут быть приостановлены в связи с направлением
запроса в суды ЕС относительно порядка применения норм права
Европейского Союза. Не совсем понятно, подлежат ли разъяснения,
которые будут даваться, дальнейшей проверке в Европейском Суде по
правам человека?
Известно, что многие вопросы компетенции органов власти на территории
Евросоюза решаются путем смешанной компетенции. То есть компетенцией
обладает и Европейский Союз, и национальное государство. Против кого в
таком случае будет подаваться иск? В связи с этим Европейский Союз
предлагает ввести в ткань Европейской Конвенции новый статус
соответчиков. То есть и национальные государства, и наднациональные
образования будут выступать в процессе в качестве соответчиков. Однако
это ни в коем случае не препятствует рассмотрению вопроса об участии
третьей стороны.
Вот лишь маленькая часть юридических и технических вопросов, которые
возникают в связи с присоединением Европейского Суда к Конвенции о
защите прав человека и основных свобод. Скажу также несколько слов
применительно к позиции Российской Федерации в этом вопросе. Для
России вполне логично настаивать на том, чтобы процесс присоединения
проходил путем нормальных полноформатных переговоров об условиях
присоединения с государствами-участниками, а не с представителями
Совета Европы или с какими-то структурами, которые Совет Европы
создает. Конечно, было бы логично, если бы Российская Федерация
настаивала на том, что у Евросоюза должно быть членство в Совете
Европы, поскольку тогда Европейский Союз вынужден будет взять на себя
целую серию обязательств, связанных с приведением своего права и своей
институциональной системы в соответствии со стандартами Совета Европы,
всеми теми стандартами, которым мы обязаны соответствовать.
Но и есть другая сторона медали. На мой взгляд, мы заинтересованы в
едином правовом пространстве. Мы заинтересованы в том, чтобы та часть,
которая касается прав человека и которая, на самом деле, определяет
содержание и гражданского права, и уголовного права, и всех других
отраслей права, основывалась на той же самой базе - Европейской
Конвенции по правам человека. И в этом отношении целесообразно
занимать гибкую позицию.
Но нужно очень четко понимать, что присоединение Европейского Союза
будет означать гораздо более жесткий подход всех контролирующих
органов Совета Европы и более жесткую позицию Европейского Суда по
правам человека в отношении судебных нарушений, которые допускаются
отдельными государствами. Европейский Союз после своего присоединения
постарается добиться того, чтобы Страсбургская система функционировала
гораздо лучше, быстрее и эффективнее, чем сейчас.
Благодарю за внимание!
Матюшкин Г.О.: Большое спасибо, Марк Львович! Уважаемые коллеги, у
кого есть вопросы?
Вопрос из зала: Марк Львович. Должны ли будут заявители, подающие
жалобы в Европейский Суд против Европейского Союза, сначала исчерпать
эффективные средства защиты путем обращения в Европейский Суд
справедливости в Люксембурге?
Энтин М.Л.: Спасибо за вопрос! Это одна из тех проблем, которые будут
решаться на переговорах. Полагаю, что внутренняя судебная система
Европейского Союза должна рассматриваться в качестве такой же, как у
обычного государства участника Европейской Конвенции по правам
человека. Поэтому будет необходимо исчерпание возможностей, которые
предоставляет внутренняя правовая система Европейского Союза.
Верховный Суд Европейского Союза в этом отношении выступает точно
таким же Верховным Судом, как и национальные Европейские Суды.
Матюшкин Г.О.: Спасибо большое, Марк Львович! Сейчас я хотел бы
предоставить слово Капустину Анатолию Яковлевичу, Президенту
Российской Ассоциации международного права.
Капустин А.Я.: Добрый день, уважаемые коллеги! Прежде всего, позвольте
поблагодарить за приглашение принять участие в этом очень важном
мероприятии.
Несмотря на то, что тема звучит очень <<практично>>, выступление
профессора Валентина Валентиновича Ершова показало, что многие
практические вопросы ставят еще больше теоретических вопросов. Поэтому
я сейчас не буду читать лекцию о проблемах, которые стоят перед
международным правосудием в вопросах обеспечения защиты прав человека,
а скорректирую свое выступление и выскажусь по поводу некоторых идей,
которые Валентин Валентинович затронул ранее. Они действительно носят
фундаментальный характер.
Существует очень серьезная проблема теоретического переосмысления тех
вопросов, которые мы традиционно называем вопросами соотношения
мирового и внутригосударственного права.
Первая теоретическая проблема, которую Валентин Валентинович поставил,
связана с местом международного права в правовой системе Российской
Федерации. Как мне представляется, эта тема действительно заслуживает
особого и достаточно долгого обсуждения.
Валентин Валентинович сетовал на юридический позитивизм. Но я думаю,
тут дело не только в юридическом позитивизме, но еще и в традиционном
соотношении международного и внутригосударственного права. У нас
всегда шел спор между монистами и дуалистами. Дуалисты говорили,
существуют две системы: международная и внутренняя; каждая из них
развивается по своим законам. Монисты утверждали, что есть внутренняя
система права. А то, какое право имеет приоритет, решалось конкретной
конституцией.
С моей точки зрения, не только в России, но и во всем мире, происходит
серьезное изменение в вопросах соотношения международного и
внутригосударственного права. Но ни монистическая позиция, ни
дуалистическая концепции в полной мере объяснить этого не могут.
Какова юридическая сущность постановлений Европейского Суда по правам
человека? Что такое постановление Европейского Суда по правам
человека? Это правоприменительный акт международного судебного органа,
который подтверждает ответственность государства или государств за
нарушение положения Конвенции. И не более того. Государство в своих
законах о присоединении или ратификации Конвенции подтверждает, что
эти решения оно обязано выполнять и признает обязательную юрисдикцию
суда.
Можно ли ставить вопрос о том, что это решение или постановление
является договором? Конечно же, нет. Является ли оно нормой
международного права? Ни в коем случае. Тут я при всем своем уважении
не могу согласиться с Валентином Валентиновичем. Постановление суда -
это все-таки постановление суда. Это не норма международного права.
Последствия принятия постановления и обязательства, вытекающие из
этого, - это уже другой разговор. Об этом несколько позднее.
Применение Европейским Судом теории динамичного толкования - это
неизбежность. Сейчас мир настолько сильно изменяется, что если суд
будет стоять только на Конвенции, он далеко не уйдет. Слишком велико
различие между национальными правовыми системами нынешних государств
участников. Конечно, он должен приспосабливаться и вырабатывать
позицию в рамках Конвенции. Я сейчас не буду останавливаться на
методах, которые используются Европейским Судом, потому что это
методы, которые присущи не только Европейскому Суду по правам
человека, но и другим судам: сравнение национального законодательства,
установление единых стандартов и так далее. Есть целый ряд методов и
способов, которые суды используют для того, чтобы выработать то, что
некоторые называют европейскими стандартами или стандартами
Европейской Конвенции.
Что можно было бы сделать в Российской Федерации для того, чтобы
каким-то образом гармонизировать национальное законодательство с
международным? Предположим, что прецедент или постановление
Европейского Суда является нормой международного, а потом и
российского, права. Если постановление будет нормой права, все
работники органов власти должны изучать французский, английский язык и
эти судебные прецеденты. Но не нужно этого делать. Надо задуматься над
как (с помощью какого механизма) суды и другие правоприменительные
органы в России должны эту практику использовать, не налагая на них
каких-то жестких обязательств. Возможно два принципиальных решения по
поводу построения данного механизма.
Первое состоит в закреплении такого механизма в законе о международных
договорах, предусмотрев специальную статью bis о Европейской
Конвенции.
Второй способ, который избрали англичане, - принятие специального
закона о Европейской Конвенции и ее месте в правовой системе. Я
предлагаю подумать и об этом. Конечно, это непростой процесс, который
может занять не один год. Но я думаю, что это позволило бы нашим
правоприменительным органам, в том числе судам, решать вопрос,
использовать ли прецеденты в своих решениях или не использовать их.
Спасибо за внимание!
Матюшкин Г.О.: Большое спасибо, Анатолий Яковлевич. Есть ли у
уважаемой аудитории вопросы к докладчику?
Вопрос из зала.: Правильно ли я поняла, что ваше предложение сводится
к тому, чтобы ограничить обязательность решения Европейского Суда?
Капустин А.Я.: Ни в коем случае. Здесь проблема состоит в том, что мы
не должны на будущее допускать подобных нарушений. Вот, в чем дело. А
я, конечно же, не сторонник того, чтобы отказаться от обязательности
исполнения постановлений. Я предлагаю не ограничить, а уточнить,
создать механизм соответствующий. Вот в чем состоит моя мысль
Матюшкин Г.О.: Прошу прощения. Я хотел бы кратко прокомментировать
сказанное. Я согласился бы с вашей позицией по последнему тезису, если
бы не было практики вынесения Европейским Судом пилотных
постановлений. Переломным в данном отношении был 2004 год, когда КМСЕ
обсудил и принял одобренное всеми странами-участницами Конвенции,
включая Россию, решение о возможности вынесения пилотных
постановлений. После этого началась официальная фиксация системных,
массовых нарушений. И порядок исполнения пилотных постановлений и
объем обязательств государств, которые возникают в связи с принятием
этих пилотных постановлений, проистекают именно от этой отправной
точки, существенно расширившей компетенцию Европейского Суда.
В конкретной ситуации суд проверяет, было ли допущено нарушение или
нет. Или, например, в интерпретации профессора Ершова, толкует, было
ли оно допущено или нет в данном конкретном случае. А в рамках
пилотного постановления, эти вопросы решаются несколько иначе.
Капустин А.Я.: Я с Вами согласен, но это опять же наша обязанность -
разрабатывать на внутреннем уровне механизм реализации постановлений.
Матюшкин Г.О.: Абсолютно с Вами согласен, потому что первая статья
Конвенции говорит о том, что обязательства должны в первую очередь
обеспечиваться правовыми системами стран участников. И мы исходим из
того, что контрольный механизм конвенции имеет субсидиарный,
дополнительный по отношению к национальным правовым системам характер.
Матюшкин Г.О.: Есть еще один вопрос к докладчику. Пожалуйста,
задавайте вопрос!
Тимофеев М.: Спасибо за предоставленное слово. Меня зовут Максим
Тимофеев, я являюсь доцентом кафедры Северо-Западного филиала
Российской Правовой Академии Минюста России. Анатолий Яковлевич,
правильно ли я понял, что, по Вашему мнению, постановление не содержит
правовых норм, а содержит некие стандарты?
Капустин А.Я.: Я бы не стал говорить так категорично. Что понимать под
нормой права? Норма права изложена в статье Конвенции. Например, в
Конвенции есть статья, касающаяся прав заключенных, которая в
абстрактной форме говорит, что заключение в местах лишения свободы
должно соответствовать общепринятым стандартам. А каковы эти
стандарты? В Конвенции об этом ничего не написано. Суд, толкуя эту
норму, делает предположение, что не менее, скажем, стандарт составляет
10-12 метров на человека. Он что, создает норму права? Это стало
нормой? Нет. Но при рассмотрении жалоб в национальных судах, судья,
опираясь на это постановление Европейского Суда, должен уже понимать,
что если он не удовлетворит соответствующую жалобу заключенного, эта
жалоба все равно получит поддержку в Европейском Суде. То есть суд не
формирует право, суд применяет норму. Но применяя, он расширяет
внутреннее пространство нормы. То есть норма остается прежней, но она
наполнена новым содержанием.
Матюшкин Г.О.: Спасибо большое, уважаемые коллеги! Сейчас будет
перерыв на 10 минут. В 12.25 мы возобновляем свою работу. Вести
дискуссию после перерыва будет заместитель Руководителя Аппарата
Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам
человека - заместителя Министра юстиции Российской Федерации Михайлов
Николай Геннадиевич.
После перерыва
Михайлов Н.Г.: Сейчас я хотел бы предоставить слово начальнику отдела
анализа прецедентной практики, организации и контроля исполнения
решений Аппарата Уполномоченного Российской Федерации при Европейском
Суде по правам человека - заместителя Министра юстиции Российской
Федерации - Наталии Сергеевне Кортовенковой.
Кортовенкова Н.С.: Спасибо! Я буквально тезисно хочу отметить
некоторые проблемы, которые мы выявили в ходе исполнения пилотного
постановления по делу <<Бурдов против России - II>>. И очень надеюсь,
что в своих выступлениях вы сможете ответить на вопросы, которые у нас
появились.
Первой существенной проблемой является отсутствие бюджетных гарантий,
о которых мы говорим уже несколько лет, исполняя постановления
Европейского Суда. Мы постоянно получаем информацию о том, что
действующие механизмы запрашивания дополнительных средств на
исполнение судебных решений, учитывая, что они не закладываются в
бюджетах, не позволяют исполнять в 3-месячный срок судебные решения.
Разумеется, заявители обращаются в суды и получают индексацию. В
настоящее время ввиду изменяющейся практики они будут требовать
компенсацию материального ущерба. Как следствие, возникают проблемы
своевременного исполнения судебных решений.
Вторая проблема - это отсутствие системы индексации. Многие суды
выносят решения о взыскании денежных средств с последующей ежегодной
индексацией, исходя из роста установленного прожиточного минимума или
роста инфляции. Вместе с тем механизм расчета этой индексации
отсутствует. Ни казначейство, ни ответчики эти денежные средства не
индексируют. Следовательно, заявители снова обращаются в суд и
получают эту индексацию в судебном порядке. В этой связи мы не только
загружаем лишней работой суды, но, опять же, тратим лишние бюджетные
деньги.
Третья проблема связана с практикой исполнения судебных решений,
вынесенных в порядке главы 25 ГПК РФ. К примеру, военнослужащие, как
правило, обжалуют и взыскивают различные материальные выплаты не в
порядке искового производства, а в порядке главы 25 ГПК РФ об
обжаловании действий или бездействия должностных лиц или
государственных органов. При этом практика исполнения таких решений
сильно рознится.
Еще одна проблема исполнения связана с ликвидацией воинских частей.
Ввиду того, что практика ликвидаций неоднородна, решения эти остаются
по сути неисполненными. Несмотря на то, что формально функции
ликвидирующихся частей передаются для финансирования другим частям,
заявители вынуждены обращаться в суды и требовать вынесения
дополнительных определений об изменении способа и порядка исполнения
судебного акта с заменой ответчика. Как следствие, затягивается срок
исполнения судебных решений.
Это лишь малая часть проблем, которые мы выявили, исполняя пилотное
постановление по делу <<Бурдов против России - II>>. Спасибо за
внимание!
Михайлов Н.Г.: Спасибо. Я предоставляю слово Сауль Светлане
Николаевне, начальнику юридического управления Федерального
казначейства.
Сауль С.Н.: Добрый день, уважаемые коллеги. Вопросы понятны, но я бы
сначала рассказала о том, как Федеральное казначейство, исполняя
государственную функцию организации исполнения судебных решений,
занимается мониторингом законодательства и правоприменением. И попутно
постараюсь, насколько это возможно, ответить на вопросы, которые
входят в компетенцию Федерального казначейства.
С 2006 года, когда был принят в новой редакции Бюджетный кодекс,
функцию организации исполнения судебных решений по искам к бюджетным
федеральным учреждениям возложили на органы федерального казначейства.
Как известно существует 3 органа, которые занимаются исполнением
судебных решений, точнее, организацией исполнения судебных решений -
это Федеральное казначейство, Служба судебных приставов и Министерство
финансов, которое не только организует, но и исполняют эти судебные
решения.
Когда была принята глава 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации,
перед Казначейством России встала задача организовать исполнение этой
государственной функции. Были приняты необходимые подзаконные акты, в
том числе административный регламент по организации исполнения данной
функции.
Буквально в этом же 2006 году, Федеральным казначейством создана
система мониторинга за исполнением данной функции. В чем она
заключается? Принимая во внимание, что исполнительные документы должны
учитываться, их поступление в орган федерального казначейства должно
быть прозрачно. Затем Казначейство России направляет уведомление
должнику. И далее теми методами, которые на него законодатель
возложил, понуждает должника к исполнению данного судебного решения.
На этом государственная функция федерального казначейства
заканчивается. Этим завершается функция организации исполнения
судебных решений. Федеральное казначейство создало электронную систему
мониторинга за всеми исполнительными документами.
Поступая в орган Федерального казначейства исполнительный документ,
учитывается в автоматизированной системе. Затем, ежеквартально, все
отчеты в разрезе субъектов Российской Федерации и главных
распорядителей бюджетных средств, поступают в центральный аппарат
Федерального казначейства. Ежеквартально мы видим ситуацию с
исполнением на территории всей нашей страны. Это не только количество
и суммы, предъявленные к исполнению, но и динамика исполнения
указанных судебных решений. Кроме того, мы практически в режиме
on-line отслеживаем всю судебную работу, которая ведется Федеральным
казначейством.
Понятно, что критерием оценки нашей функции является то количество
судебных решений, в рамках которых действия органов федерального
казначейства признаются неправомерными. Эта статистика так же
налагается на ту статистику по исполнительным листам и мы видим, по
каким категориям обжалуются действия органов федерального
казначейства, что это за категории дел и почему так происходит. Таким
образом, суть мониторинга - собрать информацию, проанализировать ее и
подготовить предложения. Если это компетенция Федерального
казначейства, то поправить собственные приказы. Если это компетенция
других органов, то выступить с предложениями по совершенствованию
законодательства.
Есть конкретные примеры практической пользы в результате применения
системы мониторинга и взаимодействия с учетом полученных с ее помощью
данных с органами власти, в том числе с Министерством обороны
Российской Федерации и судебной системой.
Вот небольшие цифры. Я могу сказать, что основные должники видны. На
сегодняшний день имеется 122 главных распорядителя бюджетных средств и
мониторинг показал, что только 7 министерств являются главными
должниками. Это еще один результат мониторинга, по которому можно
делать какие-то выводы.
По сегодняшней статистике на первый квартал 2010 года, в органы
Федерального казначейства поступило примерно 18 тысяч исполнительных
документов. Возвращено 4344 исполнительных документа, принято,
соответственно, 13657. Что означает - возвращено? Это, например,
взыскатель свое заявление не приложил и исполнить такой лист
невозможно, потому что не известно, куда следует направлять денежные
средства. Или, например, вообще исполнительный лист забыл приложить, а
приложил заявление. Но и в этих цифрах также содержатся случаи
возврата, касающиеся не надлежащего заверения по инструкциям по
делопроизводству. На первый квартал 2010 года исполнено 11453
исполнительных документа - это 84 % на сумму 1 миллиард 80 миллионов,
что 95,6 % от всей суммы заявленной, которая поступила. Это процент
исполнения в органах Федерального казначейства.
Чтобы я хотела сказать о проблемах еще в дополнение. Выше речь шла о
нынешних бюджетных учреждениях, и это та категория, за которую сегодня
Казначейство России отвечает как за организацию исполнения судебных
актов, но не за исполнение. Казначейство России ни за кого ничего не
платит, а только организует исполнение аналогично банку. Когда
Федеральному казначейству представляют исполнительные документы,
Федеральное казначейство уведомляет об этом должника и обязано
заблолокировать в случае неисполнения его счета, таким образом,
понудить к исполнению. Таким образом, Федеральное казначейство
отвечает сегодня за федеральные бюджетные учреждения в нынешнем их
статусе, за муниципальные учреждения субъектов Российской Федерации в
тех случаях, если территориальные органы Федерального казначейства
обслуживают соответствующие бюджеты. А это приблизительно 38-40 %
субъектов Российской Федерации.
Теперь что касается нового закона. Вчера на пленарном заседании
высказывалась легкая критика по поводу 83-ФЗ, который совершенствует
правовую форму бюджетных учреждений. Здесь бы я хотела сказать, что
конечно, будет много вопросов. Сегодня и Казначейство России и я лично
вижу риски именно в реализации этого закона, когда с 1 января 2011 г.
все бюджетные учреждения будут разделены на казенные, бюджетные и
автономные. Учитывая, что по казенным учреждениям процедура отлаженная
и в Федеральном Казначействе на протяжении уже многих лет она работает
и остается предусматривая субсидиарную ответственность собственника,
учредителя. Что касается нового типа, бюджетные учреждения до 1 июля
2012 года могут быть еще в статусе получателей бюджетных средств, то
есть, в прежнем статусе. Но с 1 июля 2012 года такие юридические лица
должны четко определиться с типом государственного учреждения,
например, что они остаются бюджетные. Так вот это учреждения, у
которых так же счета открыты в Федеральном казначействе, и
следовательно, исполнительные листы будут направляться также в
Федеральное казначейство. Первая проблема в том, хватит ли бюджетных
средств и каким образом казна Российской Федерации будет за все
отвечать, здесь есть моменты, которые необходимо законодателю, за это
время, пока еще закон не вступил в силу поправить, так как такому
учреждению будут выделять средства на госзадание - на его исполнение.
Это будут субсидии, целевые средства. Собственник, учредитель, не
несет субсидиарной ответственности, отменена ответственность
собственника за исполнение соответствующих обязательств. Единственное,
чем балансируется данная ситуация, тем, что законодатель четко
прописал, что в случае, если в течение 3 месяцев не исполняется
судебное решение, то служба судебных приставов организует свое
производство в отношении этих должников. У должников какое имущество -
закрепленное на праве оперативного управления. При этом имущество
делится на то, на которое нельзя налагать арест и на остальное, на
которое арест налагать не запрещено и, соответственно, приставы могут
работать с этими учреждениями. И третий тип - это автономные
учреждения, статус которых недостаточно урегулирован. Поскольку также
в законе сказано о том, что они вправе открыть счета в органах
Федерального казначейства, то есть, это не обязанность, в отличии от
бюджетных учреждений. А также автономные учреждения вправе открывать
счета в коммерческих банках. Соответственно, если в коммерческом банке
автономное учреждение открывает счет, то исполнение исполнительных
документов - сфера деятельности Службы судебных приставов, если в
Казначействе, то законодатель вопрос не урегулировал, просто стоит
точка. Об этом мы сигнализируем разработчикам, и они постараются вот
эти все проблемы, которые выявились, урегулировать, пока есть еще
время.
По поводу механизма исполнения судебных решений - хватит ли бюджетных
средств, как работает этот механизм? Что касается денежных
обязательств бюджетных учреждений, то, на мой взгляд, за эти 4 года
механизм уже, показал свою эффективность, он работает, бюджетные
учреждения платят. Учитывая, что судебные решения, носят обязательный
для исполнения характер, суд понуждает исполнить ранее принятые
обязательства. Каждому учреждению доводились на исполнение этих
обязательств денежные средства. Основанием к исполнению обязательств
является судебный акт, либо договор. То есть, это все договорные, либо
вытекающие из договорных отношений - судебные решения.
Что касается чернобыльцев, здесь я просто хотела сказать, что это
особенная категория, не подпадающая под действие Бюджетного кодекса
Российской Федерации. Если кто в зале знаком с такими выплатами, они
знают, что здесь Казначейство играет роль не органа, ответственного за
организацию исполнения судебного решения. Лист этот приходит в
Казначейство, предъявляется к счету, затем в течение 10 дней должник
предоставляет соответствующую информацию. В противном случае операции
по счету блокируются. При наличии на счете должника необходимых
средств, он должен принести платежку, и исполнить исполнительный
документ. Если в течение 10 дней исполнительный документ не исполнен,
а на счете есть средства, Казначейство блокирует этот счет. Если на
счете нет средств, должник по исполнительному листу в течение 10 дней
должен направить письмо главному распорядителю: процедура прописана в
бюджетном законодательстве - главный распорядитель должен выделить
средства на оплату этого обязательства, поскольку несет субсидиарную
ответственность. Здесь действует механизм <<трех месяцев>>. Примерно
эти средства приходят должнику в срок от месяца до трех месяцев. Что
касается чернобыльцев, то Казначейство этой категорией не занимается.
Казначейство здесь только участвует как орган, который собирает
списки. Исполняются подобные решения следующим образом: в местный
орган социальной защиты муниципального образования приходит гражданин,
у которого есть судебное решение, и приходит гражданин, который имеет
право на получение выплат без судебного решения. Граждане данной
категории встают на учет, их вносят в список, ведется учет, включая
граждан, имеющих судебные решения. Этот список передается в
Федеральное казначейство, и Федеральное казначейство ничего не
проверяя (потому что нет таких полномочий) передает эту информацию в
Министерство финансов Российской Федерации, можно сказать, действует
как бюджетный банк. Министерство финансов Российской Федерации
выделяет ассигнования на сумму, указанную в списке. Я хочу сказать,
что если законодатель предусмотрел ассигнования на эти выплаты, то
Федеральное казначейство - исполняет закон. Понуждать должника к
исполнению исполнительных листов и соответствующих обязательств, у
органов казначейства нет.
Что касается индексации. Да, в Федеральное казначейство приходят такие
судебные решения где, например, указано - взыскать такую-то сумму и
индексировать ее в будущем. Механизм расписывается прямо в судебном
решении. Бывает, просто указана ссылка на какой-то уровень инфляции,
бывает, что не указывается и тогда обращаются в орган Федерального
казначейства с требованием об индексации. Федеральное казначейство не
правомочно индексировать суммы, оно только работает с платежным
поручением должника (или клиента). Мы видим эту проблему, и направили
в Министерство финансов соответствующее предложение, где считаем
целесообразным дать больше прав должнику, бюджетному учреждению,
чтобы, при поступлении такого листа должник мог его проиндексировать,
а сегодня это правовой пробел. Наша бюджетная система устроена так,
что Федеральное казначейство, отвечающее за ведение единого счета,
вправе производить списание средств только при наличии установленных
<<оправдательных>> документов. В данной ситуации оправдательным
документом является судебное решение, на основании которого у
государства возникают расходные обязательства. И мы о чем говорим?
Ведь если помните, раньше действовало Постановление Правительства
Российской Федерации о порядке индексации. Оно отменено, новый порядок
не разработан. Вы спрашиваете, какие предложения? Предложение очень
простое - необходимо урегулировать этот вопрос. Необходимо четко
прописать прямой механизм индексации. Все понимают, в том числе
должник, что его придет проверять Счетная палата Российской Федерации.
Проблема понятна, ее решать надо, требуется принять законодательный,
либо подзаконный акт, где бы был расписан и механизм исполнения этой
индексации.
Что касается ликвидации воинских частей. Да, эта проблема существует,
вы знаете, постоянно проводятся селекторные совещания, в том числе, с
участием Министерства обороны Российской Федерации, и докладывается
ход этой реформы. Ну, чтобы было понятно, у нас было 5 тысяч
получателей - воинских частей, то есть, 5 тысяч наших клиентов. В
результате этой реформы осталось 500. То есть, если брать механизм
исполнения судебных решений, то к каждому счету мог быть предъявлен
исполнительный лист, то есть, было 5 тысяч таких счетов, теперь их
стало 500. По вопросу закрытия лицевого счета. Если к нему были
предъявлены исполнительные документы, то он не закрывается, потому что
согласно процедур, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской
Федерации, гражданско-правовым нормам об исполнении обязательств,
после исполнения всех обязательств счета закрываются. В случае, если
взыскатель не знает в какой территориальный орган Федерального
казначейства предъявить исполнительный лист ко взысканию, то в рамках
системы мониторинга, на сайте Федерального казначейства (о чем мы
уведомили суды и просили сделать соответствующие ссылки на сайт
Федерального казначейства) указаны все счета, открытые в органах
Федерального казначейства, и любое лицо, может воспользоваться данной
информацией. Если ты судился, например, на территории Владимирской
области, можно зайти на сайт Управления Федерального казначейства по
Владимирской области и увидеть всех клиентов (должников) этого УФК.
Таким образом, <<розыск должника>> упрощается, более того, мы
запланировали работу по дальнейшему совершенствованию этой функции
так, чтобы гражданин, получивший исполнительный документ и
предъявивший его в Казначейство мог в режиме on-line увидеть, где в
настоящее время находится данный исполнительный документ. Конечно, это
глобальная работа, мы хотим провести пилотные такие испытания в двух
наших управлениях по Краснодарскому краю, Ставропольскому краю.
Посмотрим, как это будет осуществляться и возможно ли все это сделать
технически. Если все это получится, то наше желание еще раз показать,
что эта функция очень важная, публичная, и в любой момент каждый
гражданин, предъявивший исполнительный документ, мог получить
информацию об исполнении своего исполнительного документа.
Михайлов Н.Г.: Большое спасибо за доклад!
Ссылки
1. http://www.minjust.ru/ru/news/events/index.php?id4=236
Добавить комментарий: