Оспаривание нормативных актов, нарушающих права и свободы граждан и организаций, является эффективной формой судебной защиты. Эффективность и особый характер данного средства судебной защиты состоит в том, что при индивидуальном обращении с требованием о признании нормы недействительной, результатом такого судебного процесса «пользуется» неопределенный круг лиц, к которым данная норма применялась, поскольку нарушающая права норма в результате соответствующего судебного решения признается не действующей.

Между тем, практика показывает, что далеко не каждую норму можно оспорить в суде и добиться признания ее недействительной. В данной статье будет рассмотрена одна из причин,    препятствующая  эффективной защите прав граждан и организаций от последствий действия незаконных нормативных актов, которая состоит в особенности формулировки нормы с точки зрения юридической техники.

Исходя из содержания норм Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ,  различают условие и основания признания нормативного акта недействительным. Процессуальное законодательство предусматривает, что оспариваемый нормативный акт должен затрагивать права и законные интересы граждан или организаций, что и является условием оспаривания нормы. Иными словами, если гражданин  отмечает, что норма противоречит закону и гипотетически может нарушать чьи-то права, обращается в защиту чужих интересов или  неопределенного круга лиц, когда права обращающегося не нарушены, российское законодательство не предусматривает возможности проверки такого акта на соответствие актам большей юридической силы.  Основаниями признания  нормы недействительной  являются несоответствие ее норме более высокой юридической силы, принятие нормы органом с нарушением своей компетенции, ограничение права нормой в нарушение требований части 3 статьи 55 Конституции РФ (то есть нормой, не являющейся нормой федерального закона и не в целях, указанных в Конституции).

Кроме того, существует и другое условие признания нормы недействительной в судебном порядке, которое не содержится в качестве требования в процессуальном законодательстве, однако часто встречается на практике и фактически представляет собой одно из важнейших препятствий к оспариванию нормы в суде.

Зачастую трудности оспаривания правовой нормы состоят в том, что сама по себе правовая норма не лишает гражданина или организацию права, гарантированного актом большей юридической силы, и даже не ограничивает его в таком праве. Право может быть просто не установлено нормой: оно не содержится в перечне разрешенных действий, либо вместо желаемого действия содержит иной вариант поведения. И в том, и в другом случае имеет место пробел, а обжаловать то, чего не существует – невозможно.

Самый «коварный» вид формулировки правовой нормы – это так называемая “позитивная” норма: она не содержит в своей формулировке частиц «не» и каких-либо вообще негативных словосочетаний: «не распространяется…», «не подлежит…» «не разрешается»,  «запрещено…».  Так, часть 2 статьи 266 Кодекса РСФСР об административных нарушениях устанавливала, что «постановление районного суда или судьи о наложении административного взыскания является окончательным и не подлежит обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях…». После признания Конституционным судом РФ данного положения не соответствующим Конституции РФ и нарушающим права граждан на судебную защиту[1] данная «негативная», запрещающая норма была исключена из правового регулирования, и граждане получили право обжалования постановлений о привлечении к  административной ответственности.

«Позитивная» же норма содержит в себе определенное  право или перечень прав, однако этот перечень может быть неполным и содержать меньший объем прав, нежели предусмотрено нормой высшей юридической силы. При этом по тем или иным причинам в определенной сфере регулирования отношений применяется именно акт меньшей юридической силы,  и применение этого акта ограничивает реализацию прав в полном объеме, как она предусмотрена актом большей юридической силы.  Так, проблема с применением акта меньшей юридической силы возникла в городе Екатеринбурге при регулировании отношений по перевозке граждан общественным транспортом. Пункт 6.7 Правил пользования трамваем, троллейбусом, автобусом на территории муниципального образования «город Екатеринбург», утвержденных решением  Екатеринбургской городской Думы от 22 августа 2000 года  № 91/2, устанавливает, что в случае снятия автобуса, троллейбуса, трамвая с маршрута в связи с неисправностью, аварией и т.п. выданные пассажирам проездные документы действительны для проезда в другом автобусе, троллейбусе, трамвае этого же предприятия и следующего в том же направлении, что и сошедший. Таким образом, именно данная норма применяется кондукторами и водителями общественного транспорта в случае, когда транспорт по какой-то причине останавливается и не может продолжить движение, а значит надлежащим образом оказать услугу по перевозке пассажиров. При этом нормы закона "О защите прав потребителей" предусматривают возможность расторжения договора перевозки, то есть граждане могут получить уплаченные за билет деньги обратно. Проблема на практике состоит в том, что в должностной инструкции кондуктора общественного транспорта отсутствует обязанность знать и применять закон "О защите прав потребителей", кондуктор обязан руководствоваться лишь  "Правилами пользования трамваем, автобусом, троллейбусом", а это значит, что право на расторжение договора и получение денег за несостоявшийся проезд без судебного решения не реализуемо. Причина - норма Правил не содержит тех вариантов поведения, которые может предпринять пассажир и которые предусмотрены федеральным законом "О защите прав потребителей". Однако оспаривание данной нормы не явилось успешным способом решения проблемы, поскольку Уставный суд Свердловской области пришел к выводу, что норма предусматривает право на дополнительный способ защиты пассажира, не доставленного к месту назначения, а также указал, что "то обстоятельство, что орган местного самоуправления в своем  акте не воспроизвел положения федерального законодательства об ответственности перевозчика, не освобождает его от  их исполнения, а значит, не ущемляет прав пассажиров, в том числе заявителя"[2]. Несмотря на то, что норма действительно по своему содержанию позитивная, она устанавливает право а не его ограничение, однако, особенности ее формулировки приводят к тому, что она применяется на практике как единственный возможный способ защиты потребителя транспортной услуги, а значит, права потребителей существенно нарушены. В подобных случаях единственным способом защиты прав граждан может являться формирование позитивной судебной практики, что  порой представляется сложным и неэффективным  в силу уже сложившейся негативной практики и в силу большого количества требуемых судебных процессов для изменения сложившейся системы.

Кроме того, норма может предусматривать право, а не обязанность властного органа или должностного лица, в то время как специфика правоотношений может требовать от властного органа корреспондирующей обязанности для реализации права гражданина. Так, часть 2 статьи 49 Уголовного процессуального кодекса РФ устанавливает, что " в качестве защитников допускаются адвокаты. По определению или постановлению суда в качестве защитника могут быть допущены наряду с адвокатом один из близких родственников обвиняемого или иное лицо, о допуске которого ходатайствует обвиняемый...".

Данная норма по своей формулировке не содержит никакого ограничения права обвиняемого, поскольку несет в себе позитивный смысл - "могут быть допущены" и предусматривает полномочия суда по предоставлению дополнительных гарантий защиты. Однако несмотря на позитивный характер формулировки, норма несет в себе серьезную угрозу ущемления прав обвиняемого, лишения его права на защиту. Праву лица на защитника по его выбору[3] должна корреспондировать обязанность суда и иных уполномоченных органов такое право лицу обеспечить. Что же касается вышеназванной нормы, она предусматривает лишь право суда допустить в качестве защитника иное лицо, а воспользуется ли суд данным правом - оставлено на его усмотрение. Таким образом, на свои заявления о допуске защитника, не являющегося адвокатом (в дополнение к обязательной защите со стороны адвоката), гражданин получает отказы, которые могут быть и не мотивированы, иногда  суд указывает в качестве мотивов отказа, что не счел необходимым такой допуск, поскольку  у лица есть адвокат, и иные причины отказа, которые в любом случае остаются на усмотрение суда. Таким образом, норма, которая внешне не содержит никакого отрицания или ограничения права, или исключения, фактически нарушает права гражданина, однако не может быть оспорена в Конституционном суде РФ, поскольку позиция Конституционного суда по данному делу такова, что норма не может нарушать права обвиняемого, поскольку по своему смыслу устанавливает право лица на дополнительную защиту, а не ограничивает это право.

Идеальная ситуация для оспаривания нормы  - когда ее формулировка содержит  негативные словосочетания, такие, как  «не распространяется...»; «не подлежит применению в отношении...», «подлежат применению за следующими изъятиями…», которые несут в себе смысл ограничения круга субъектов данного права или ограничения ситуаций, когда данное право может быть реализовано. Здесь следует задаться вопросом, почему норма не распространяется на определенный круг участников правоотношений, имеет ли место  в таких условиях лишение или ограничение права,   правомерно ли это, отвечает ли это требованиям актов большей юридической силы, предусмотрено ли ограничение законом, направлено ли оно на цели, предусмотренные в законе.

Иными словами, с лингвистической точки зрения, в самой формулировке нормы должно содержаться некое ограничение права. Так, пп. "а" пункта 15 Постановления Совета Министров СССР от 4 декабря 1981 г. N 1145 "О порядке и условиях совмещения профессий (должностей)"  предусматривает, что Положение не распространяется на руководителей предприятий, учреждений и организаций, их заместителей и помощников, главных специалистов. Таким образом, существует норма с "негативной" формулировкой, которую необходимо устранить из текста акта, чтобы он соответствовал нормам Трудового кодекса РФ о запрете дискриминации в сфере труда и нормам трудового законодательства о свободе труда, включая право на труд, который каждый свободно выбирает или на который свободно соглашается, право распоряжаться своими способностями к труду, выбирать профессию и род деятельности. Решением Верховного суда РФ данная норма была признана недействующей, в результате чего Положение стало распространяться на указанные категории работников[4].

Решением  Чкаловского районного суда  г. Екатеринбурга[5] была признана не действительной норма Положения «О порядке выплаты ежеквартального денежного вознаграждения по  итогам  работы аттестованному и вольнонаемному составу отдела милиции по охране объектов», утвержденного 22 декабря начальником 4 отдела ГУВД Свердловской области, поскольку устанавливала, что “премия не выплачивается составу отдела милиции за время нахождения в отпусках: краткосрочном, учебном, по болезни, по уходу за ребенком”. Данное положение противоречило действующему законодательству и по своей негативной формулировке исключало определенные случаи из установленного законодательством перечня.

Предметом оспаривания в российских судах может быть только та самая негативная норма, которая содержит ограничивающие права формулировки, содержит указание на то, что акт не распространяется на определенные категории лиц или организаций, а также налагает на лицо дополнительные обязанности, что также может быть выведено из лингвистического, смыслового анализа нормы и сравнения ее содержания с содержанием акта большей юридической силы.   

Таким образом, приходится констатировать, что для успешного судебного оспаривания в национальных судах предмет оспаривания должен отвечать определенным критериям юридической техники:  норма по своей формулировке должна иметь ограничительное, негативное содержание. В случае, если имеет место  пробел, оспаривание невозможно, поскольку отсутствует сам предмет оспаривания. 

Между тем, совершенно иной подход к определенным положениям, отсутствующим в национальном законодательстве,  демонстрирует Европейский суд по правам человека. Не совсем корректно будет называть это оспариванием национальных актов в Европейском суде по правам человека, поэтому назовем такой аспект  постановкой перед Европейским судом по правам человека вопроса о несоответствии законодательства Высокой Договаривающейся стороны нормам и стандартам Конвенции. Именно такое несоответствие в подобных случаях приводит к нарушению прав индивида или организации со стороны государства, в отличие от более часто встречающихся противоправных действий официальных органов государства.

Как правило, если причиной установленного Европейским судом нарушения Конвенции являются законодательные нормы, находящиеся в противоречии с нормами Конвенции, законодательные изменения будут необходимы для того, чтобы предотвратить новые нарушения Конвенции. Так, В деле De Wilde, Ooms and Versyp v. Belgium[6] было признано нарушение статьи 5 Европейской Конвенции, поскольку ограничивалось право определенных лиц (занимающихся бродяжничеством и не имеющим постоянного места жительства и постоянной работы) обжаловать решения о заключении их под стражу. Закон 6 августа 1971 года, принятый Бельгией во исполнение  решения Европейского суда, стал предусматривать право на подачу апелляционной жалобы на решения полицейских судов, принятых в отношении бродяг.

 После вынесения Европейским судом по правам человека решения по делу Assenov v. Bulgaria[7] болгарским властям пришлось провести реформу  Уголовно-процессуального законодательства. Проблемы были связаны с отсутствием судебного контроля за задержанием,  чрезмерной длительностью содержания под стражей и отсутствием у арестованного возможности потребовать в судебном порядке изменения меры пресечения. Как уже говорилось, отсутствие каких-либо норм или прав, не является предметом судебного оспаривания в национальных судах. Однако Европейский суд по правам человека рассматривает общую ситуацию в государстве-ответчике, которая могла привести к установленным нарушениям – и правоприменительную практику, и содержание законодательства с точки зрения его соответствия Конвенции и практике Суда.  В ходе исполнения решения по делу Болгария пересмотрела указанные положения своего Уголовно-процессуального кодекса. Все эти меры указаны в резолюции Комитета Министров Совета Европы по исполнению решения.[8]

В практике Европейского суда по правам человека по делу в отношении Российской Федерации также существует пример, когда отсутствие в законе определенной нормы было признано Судом нарушением статьи 5 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Так,  Европейский суд пришел к выводу, что отсутствие в российском законодательстве права госпитализированного лица самостоятельно инициировать процедуру судебного контроля за госпитализацией нарушает право лица на судебную защиту от произвольного лишения свободы.

Было бессмысленно в данном случае ставить перед Конституционным судом Российской Федерации  вопрос нарушения права, поскольку устранение пробелов в законодательстве не  входит в компетенцию Конституционного суда РФ. Однако после признания факта, что российское законодательство не отвечает установленным Конвенцией стандартам, Российская Федерация обязана будет внести изменения в законодательство для приведения его в соответствие с европейскими нормами защиты от произвольного лишения свободы.

Таким образом, можно придти к выводу, что проблемы так называемых «потенциально не подлежащих оспариванию» норм, а также ситуации, когда к нарушению права приводит отсутствие нормативного регулирования, могут быть решены в рамках международной судебной процедуры в том случае, если исследуемая проблема противоречит нормам Европейской Конвенции и практике Европейского суда по правам человека. Однако в данном случае остается открытым вопрос относительно соблюдения позитивного обязательства государства обеспечивать эффективные средства правовой защиты еще на стадии рассмотрения дела в национальных органах: получается, что нарушение  в этом случае будет устранено только тогда, когда Европейским судом уже установлено нарушение, и государство во исполнение решения Европейского суда вносит изменения в законодательство, дополняя его недостающими нормами или изменяя их.

Деменева Анна Валентиновна,

аспирант кафедры международного права Уральской государственной юридической академии, юрист Уральского центра конституционной и международной защиты прав человека ОО «Сутяжник»