Конференция "Влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие правовых систем европейских стран" 28-30 июня 2006 г., г. Ярославль

Российские со-организаторы: Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, Центр развития экономики, политики и права, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Минюст России, Федеральная служба судебных приставов Российской Федерации.

Основные цели конференции: анализ прецедентной практики Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ); учет позиций ЕСПЧ в национальном законодательстве, изменение национальной правоприменительной практики в целях совершенствования защиты прав и свобод, гарантированных Конституцией и международными обязательствами.
Задачи конференции. На конференции предполагается также рассмотреть практику стран-членов Совета Европы по «технологии» законотворчества, осуществляемого с учетом европейских стандартов, обсудить проблему неисполнения решений национальных судов, вступивших в силу, вынесенных по искам против государства, государственных органов и др., обменяться мнениями о путях совершенствования механизмов исполнения решений.

Пчелинцев Сергей Владимирович - заместитель начальника Государственно-правового управления Президента Российской Федерации (Через Центр развития экономики, политики и права) Берестнев Юрий Юрьевич - референт Государственно- правового управления Президента Российской Федерации (Через Центр развития экономики, политики и права)

Бастанжиева Светлана Александровна - Директор Центра развития экономики, политики и права.
Тел. (+7)(495) 619-66-14, Факс (+7)(495) 619-67-21, s.bastanzhieva@.eplc.ru Адрес 127427, г.Москва, ул. Ботаническая, д. 11

Пенчева Кристина - Советник по программам отдела по сотрудничеству в области прав человека Генерального Директората по правам человека Совета Европы. Тел. +33(0)3 88-41-35-70, Факс +33(0)3 88-41-39-88. Kristina.pencheva@coe.int .
Адрес: F-67075 Strasbourg Cedex Avenue de L'Europe

2. Выступление заместителя Министра иностранных дел России А.В.Яковенко на международной конференции "Влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие правовых систем европейских стран", Ярославль, 28-30 июня 2006 года

(к оглавлению)

Уважаемые организаторы конференции,

Уважаемые участники и гости,

Дамы и господа, коллеги,

Позвольте мне зачитать приветственное послание Вашему форуму Председателя Комитета министров Совета Европы, Министра иностранных дел Российской Федерации С.В.Лаврова (текст публикуется на сайте МИД России).

Убежден, что сегодня, в год десятилетия с момента вступления России в Совет Европы у нас есть чем поделиться друг с другом в плане обмена опытом и идеями на предмет поистине необъятной темы влияния Европейской конвенции по правам человека на развитие национальных правовых систем европейских стран. Именно для этого здесь собрались видные европейские юристы, как теоретики, так и практики, представляющие различные правовые школы, области права и отрасли правосудия, политики, дипломаты, представители Совета Европы и неправительственных структур.

За последние полтора десятилетия Совет Европы превратился в крупнейшую паневропейскую организацию. Вступление в него стран Центральной и Восточной Европы и России открыло новые перспективы для его развития и создания подлинно единого правового пространства на европейском континенте. Мощнейшим объединителем этого пространства выступала и выступает Европейская конвенция по правам человека.

Хотелось бы отметить, что если о влиянии Конвенции на развитие правовых институтов Европы и, что не менее важно, на правовое мышление европейцев формально можно говорить с 1950 г., т.е. с момента ее принятия, то истоки этого процесса, понятно, восходят к более раннему периоду, фактически к времени окончания Второй мировой войны, к идеям европейского единства, развитым такими его лидерами, как Жан Моне, Рене Кассэн, Поль-Анри Спаак, Робер Шуман, Альчиде де Гаспери.

Напомню, что в мае 1948 г. состоялся знаменитый Европейский конгресс в Гааге, принявший резолюцию, призывавшую разработать «Хартию прав человека, гарантирующую свободу мысли, свободу собраний и выражения мнений, а также право на политическую оппозицию» и учредить «Суд, наделенный полномочиями, необходимыми для реализации этой Хартии».

Затем после 1950 года в течение почти полувека Конвенция оказывала преимущественное влияние на развитие правовых систем государств в западной части разделенного «железным занавесом» европейского континента. Причем процесс этот развивался крайне неравномерно и противоречиво.

С одной стороны, Конвенция коренным образом изменила представления о допустимых пределах вмешательства во внутренние дела государств и распространила международно-правовое регулирование на некоторые области внутригосударственных отношений, находившихся прежде под исключительным контролем национальных властей.

В частности, она существенно ограничила меру свободы последних в обращении с лицами, находящимися под их юрисдикцией, как с собственными гражданами, так и с иностранцами и лицами без гражданства. Конвенция одна из первых в международном праве признала международную правосубъективность личности, за которой было признано право подачи индивидуальных жалоб в международный судебный орган. Также впервые в ее рамках решениям этого органа был придан строго обязательный характер и была установлена процедура систематического контроля за их исполнением со стороны межправительственного органа.

С другой стороны, на примере Великобритании мы можем увидеть, что страна, первой ратифицировавшая Конвенцию 22 февраля 1951 г., не признавала право на подачу индивидуальной жалобы и обязательную юрисдикцию Европейского Суда по правам человека до 14 января 1966 года, а права, гарантированные Конвенцией, не могли быть защищены в судебном порядке согласно ее внутреннему национальному праву до 2 октября 2000 года.

На сегодняшний день можно говорить о двух основных моделях интеграции Конвенции в национальное законодательство стран-участниц. Первая модель – трансформационная. Она предполагает воспроизведение положений Конвенции во внутреннем законодательстве. Такой модели придерживается, в частности, Германия. В рамках второй модели – рецепционной, действующей в таких странах, как Австрия, Франция, Чехия, Словакия, Румыния, Польша – Конвенция непосредственно входит в систему внутреннего права. Органы управления и суды при этом применяют Конвенцию как таковую, а не внутренний закон даже идентичного содержания. Поэтому национальные суды могут следовать нормам Конвенции даже вопреки предписаниям национального закона. В этом случае, однако, Конвенция, имея приоритет по отношению к обычным законам, уступает по юридической силе Конституции соответствующей страны.

История Конвенции знает немало крупных законодательных и конституционных реформ, направленных на обеспечение ее реализации в европейских странах. Однако на практике необходимость изменения законодательства в связи с исполнением решений Европейского Суда возникает не так часто, как это может показаться. Связано это с тем, что конституции и законы государств-участников редко находятся в открытом противоречии с Конвенцией. Нарушения последней обычно бывают связаны с проблемами, лежащими в сфере правоприменительной практики государственных органов, прежде всего судов. Поэтому именно изменение такой практики является наиболее частой мерой общего характера, применяемой с целью предотвращения новых нарушений Конвенции. Но даже в тех случаях, когда причиной нарушения Конвенции является внутренний закон, ключевая роль в исполнении государствами решений Европейского Суда принадлежит судьям государства ответчика, которые зачастую просто отказываются применять этот закон, опираясь непосредственно на нормы Конвенции и решения Европейского Суда.

Следует отметить и то, что косвенное влияние Конвенция о защите прав человека и основных свобод, ее механизм и практика реализации оказали и на неевропейские государства, послужив, в частности, примером при разработке Американской конвенции по правам человека и Африканской хартии прав человека и народов.

Для самого же европейского континента и развития правовых систем буквально всех составляющих его государств Европейская конвенция по правам человека начала играть новую и поистине революционную роль в последнем десятилетии ХХ века.

Благодаря серьезным политическим изменениям, произошедшим во второй половине 80-х годов в СССР и других государствах Центральной и Восточной Европы, эти государства проявили намерение ориентироваться на сложившиеся в демократической Европе стандарты правовой государственности, в основе которой лежат права и свободы человека.

Политический контекст деятельности Совета Европы в корне изменился с расширением состава его членов более чем в два раза за счет вступления в Организацию государств Центральной и Восточной Европы и России. Соответственно возросло и количество государств, участвующих в Конвенции и подверженных воздействию ее контрольного механизма. Сам этот механизм в указанный период еще более утвердил и усилил свой судебный характер.

Признание государствами права индивидуального обращения в органы Конвенции и обязательной юрисдикции Европейского Суда по правам человека из факультативной клаузулы превратилось сначала в политическое, а затем и в юридическое обязательство всех государств-участников. Это было окончательно оформлено вступлением в действие с 1 ноября 1998 года Протокола № 11 к Конвенции, серьезно изменившего также процедуру производства в Европейском Суде.

Качественное изменение состава государств-участников Конвенции в 90-е годы привело к тому, что ее механизм столкнулся со сложнейшей задачей обеспечения единых правовых стандартов в государствах, имеющих колоссальные различия в экономическом, правовом, социальном и культурном развитии.

При этом право всех государств-членов Совета Европы претерпевало в указанный период существенные, порой революционные изменения, причем отнюдь не только в бывших социалистических странах, отказавшихся от прежних основ государственного строя.

В странах Западной Европы, где как будто не происходило резкой смены экономических, социальных и правовых устоев, в последнее десятилетие прошлого века также начали меняться многие юридические концепции и подходы. Население значительно чаще стало обращаться к судебным средствам разрешения споров. Существенно возросли требования к соблюдению процессуальных правил, что неминуемо повлекло за собой значительное увеличение количества жалоб на нарушения процессуального характера. Расширился и круг вопросов, становящихся предметом судебного разбирательства за счет включения в него вопросов, которые прежде были предметом исключительно политики, как внутренней, так и международной. В качестве лишь немногих примеров могут быть названы громкие судебные процессы в связи с финансовыми злоупотреблениями видных политических деятелей во Франции и Германии, судебные процессы в Великобритании и других странах по поводу привлечения к ответственности генерала А.Пиночета и других латиноамериканских диктаторов. Все это не могло не сказаться на представлениях о месте и роли судебной власти в обществе и государстве, заставило пересмотреть многие требования, предъявляемые к органам правосудия, качеству и эффективности их работы.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод начала оказывать многоплановое воздействие на новые демократические государства Европы еще до того, как они сами стали членами Совета Европы. Разработка новых конституций в этих странах, в том числе российской Конституции 1993 г. происходила с ориентацией на нормы Конвенции. При этом Конвенция часто служила образцом для разделов, посвященных ценностным основам государства и правам человека.

Однако, конечно, основное воздействие Конвенции на правовые системы этих государств реализовывалось уже после их вступления в Совет Европы и ратификации Конвенции.

Конкретные примеры и особенности такого влияния Конвенции в Российской Федерации, уверен, в большом количестве будут приведены и проанализированы здесь специалистами.

Со своей стороны, хотел бы остановиться на некоторых механизмах данного процесса.

Как известно, Россия подала заявку на вступление в Совет Европы 7 мая 1992 года. Официальная же церемония приема нашей страны в Совет состоялась лишь 28 февраля 1996 года. Между этими двумя датами была начата важная работа по приведению российского законодательства в соответствие со стандартами Организации, в первую очередь со стандартами Европейской конвенции по правам человека. К этому же периоду относится принятие в 1993 г. в ходе всенародного референдума новой Конституции Российской Федерации, которая во многом вобрала в себя стандарты защиты прав человека, закрепленные в Конвенции. Это, однако, не сразу затронуло на должном уровне многие правовые основы российской государственности и особенно правоприменительной практики.

В подготовленном для Парламентской Ассамблеи Совета Европы группой юридических экспертов подробном докладе «О соответствии правового порядка в Российской Федерации нормам Совета Европы» от 7 октября 1994 г. был сделан неутешительный вывод о том, что на тот момент, «несмотря на уже проделанный… значительный прогресс, Российская Федерация (еще) не удовлетворяет принципу, «в соответствии с которым любое лицо, находящееся под (ее) юрисдикцией, должно пользоваться правами человека и основными свободами», т.е. что существовавший на тот момент «правовой порядок в Российской Федерации… не отвечает нормам Совета Европы, как они изложены в Уставе Организации и развиты органами Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод».

Но именно этот доклад во многом определил основные направления, по которым в дальнейшем развивалась работа по гармонизации российского законодательства и правоприменительной практики со стандартами Совета Европы и Европейской конвенции по правам человека.

Следующими важными вехами на этом пути стали:

- «Пояснения к состоянию и планам совершенствования правового порядка в Российской Федерации», направленные в ПАСЕ 18 января 1995 г. в виде специального приложения к обращению, подписанному Президентом Российской Федерации, Председателем российского Правительства и председателями обеих палат Федерального Собрания;

- доклад по России от 2 января 1996 г., подготовленный для ПАСЕ депутатом М.Мюллеманом, в котором был сделан уже более положительный вывод о том, что, «приняв новое законодательство, Россия продвигается по пути, который ведет ее к основанному на верховенстве права государству», и, «хотя Россия еще не отвечает всем нормам Совета Европы», «однако интеграция предпочтительнее изоляции»;

- наконец, ряд условий, которыми было оговорено вступление России в Совет Европы, сформулированных в Заключении ПАСЕ № 193 (1996) от 25 января 1996 года, непосредственно были связаны с нашим последующим участием в механизме Европейской конвенции по правам человека.

В 1997 году по заказу Совета Европы объемный доклад под названием «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и законодательство и правоприменительная практика Российской Федерации» был подготовлен группой российских ученых-юристов. Во многом исходя из выводов этого доклада, был подготовлен и 29 марта 1998 года утвержден Президентом Российской Федерации План подготовки в 1998 году первоочередных законопроектов для приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод.

Но лишь с ратификацией Россией 30 марта 1998 года Конвенции о защите прав человека и основных свобод и вступления ее в силу в отношении Российской Федерации 5 мая того же года, создались предпосылки для влияния на нашу правовую систему Европейской конвенции в полном объеме через практику взаимодействия с Европейским Судом по правам человека при рассмотрении им конкретных дел.

И сегодня, когда практика Суда по российским делам уже достаточно разработана, принимаемые по этим делам «меры общего характера» выходят на первый план при оценке влияния Европейской конвенции на российскую правовую систему. И на нашей конференции этот вопрос занимает важное место.

Однако хотел бы подчеркнуть, что указанные меры не являются единственным каналом воздействия Конвенции на правовые системы.

В ряде случаев, в том числе, когда речь заходит о так называемых «структурных проблемах» национальной правовой системы, принимаемые меры общего характера могут оказываться недостаточными для предотвращения новых нарушений соответствующих прав. В таких случаях влияние Европейской конвенции по правам человека может обеспечиваться через политические механизмы сотрудничества в рамках Совета Европы и политико-правовые механизмы на национальном уровне.

Так, например, важным механизмом, служащим предупреждению возможных нарушений статьи 3 Европейской конвенции (запрет пыток), является Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. Сотрудничество Российской Федерации с Европейским комитетом по предупреждению пыток выступает в качестве важного проводника соответствующих стандартов, гарантированных Европейской конвенцией по правам человека, в данной области.

Далее. Несмотря на то, что российская сторона, как известно, давно и последовательно выступает за снятие с нашей страны мониторинга, осуществляемого ПАСЕ по вопросу выполнения Россией своих обязательств, взятых при вступлении в Совет Европы в 1996 г., данная процедура пока существует, и мы вынуждены с этим считаться.

А поскольку в соответствующих издаваемых в рамках этой процедуры докладах по России нередко затрагиваются и вопросы, связанные с имплементацией Европейской конвенции по правам человека, мы также работаем с ними, причем стараемся работать по возможности конструктивно, образно говоря, не выплескивая с водой и ребенка. То есть те замечания, которые могут оказаться полезными для улучшения имплементации Конвенции, мы учитываем. И в этом смысле также можно говорить о влиянии, которое оказывает на нашу правовую систему Конвенция.

Есть здесь и реальные проблемы, которые мы не отрицаем. Например, проблема ратификации Протокола № 6 об отмене смертной казни. Очевидно, что действующий в нашей стране мораторий на смертную казнь является несомненным следствием влияния на нашу правовую систему Протокола № 6 как части Конвенции, однако в данном случае влияния лишь частичного. Только после введения соответствующих изменений в российское законодательство можно будет говорить о влиянии Европейской конвенции в данной области в полной мере.

Отдельные аспекты, являющиеся важными с точки зрения выполнения Конвенции, могут становиться предметом рекомендаций, принимаемых ПАСЕ и Комитетом министров. Такие рекомендации, формально не являясь обязательными, тем не менее отражают определенное единство институциональной практики членов Совета Европы и служат целям ее дальнейшей гармонизации.

Так, в 2003 г. ПАСЕ была принята рекомендация 1604 (2003)

«О роли прокуратуры в правовом демократическом обществе, основанном на верховенстве закона и соответствующем прецедентном праве ЕСПЧ».

В настоящее время в России ведется большая работа по реализации пяти рекомендаций Комитета министров Совета Европы, направленных на улучшение выполнения Европейской конвенции по правам человека. Данные рекомендации являются частью пакета решений по реформе контрольного механизма Конвенции и Европейского Суда по правам человека, принятых на 114-ой министерской сессии КМСЕ в мае 2004 г. Речь, в частности, идет о таких важных областях, как пересмотр дел по вновь открывшимся обстоятельствам в связи с постановлениями, вынесенными Европейским Судом; экспертиза законопроектов, действующего законодательства и правоприменительной практики на соответствие их нормам Европейской конвенции по правам человека; совершенствования внутренних процедур обжалования и др.

Наконец, нельзя не сказать и о том косвенном влиянии, которое оказывает на правовые системы государств-членов Совета Европы, в том числе России, Европейская конвенция по правам человека посредством взаимодействия с Комиссаром Совета Европы по правам человека. В частности, доклады и рекомендации Комиссара могут быть полезны для выявления и преодоления конкретных структурных проблем, являющихся важными с точки зрения выполнения требований Конвенции.

В этом же контексте анализа структурных проблем российской правовой системы стоит упомянуть и деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В 2002 году был подготовлен Специальный доклад Уполномоченного «О выполнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы». Вопросам и проблемам имплементации в нашей стране Европейской конвенции по правам человека уделено в докладе большое внимание.

Как представляется, все сказанное свидетельствует о чрезвычайной разнообразности и многоплановости существующих механизмов влияния Конвенции на правовые системы государств-членов Совета Европы и большой важности использования этих механизмов в России. Наша конференция призвана проанализировать имеющийся у государств-членов Совета Европы богатый опыт в данной области.

Хотелось бы пожелать всем участникам успешной и плодотворной работы.

29 июня 2006 года

3. Новые тенденции в практике Европейского Суда по правам человека: «пилотные постановления» о «структурных проблемах» // КОВЛЕР Анатолий Иванович, доктор юридических наук, профессор, Судья Европейского Суда по правам человека, избранный от Российской Федерации

Недавние постановления Большой Палаты Европейского Суда по делам «Брониовский против Польши» (постановления от 22 июня 2004 г. и 28 сентября 2005 г.) и «Сейдович против Италии» (постановление от 1 марта 2006 г.), как и ряд других постановлений Большой Палаты и «малых» палат Суда означают решительный поворот в практике Суда, имеющий далеко идущие последствия для потенциальных заявителей, для государств-участников Конвенции, для институтов Совета Европы, но прежде всего для самого Суда.
12 мая 2004 г. Комитет Министров Совета Европы, надзирающий, в силу ст. 46 Конвенции за исполнением постановлений Европейского Суда, принял Резолюцию 2004(3), призывающую Суд отмечать в своих постановлениях, насколько это возможно в случае так называемых повторяющихся нарушений, «наличие структурной проблемы и источник этой проблемы». Комитет министров пошел на этот шаг по нескольким причинам:

1) обязанность принятия индивидуальных и общих мер, вменяемая государству-ответчику, по устранению последствий констатируемых Судом нарушений все чаще входила в противоречие с застарелыми проблемами в правовой системе ряда государств, когда требуются серьезные изменения в национальном законодательстве;

2) катастрофический рост нерассмотренных Судом жалоб (более 80 тыс. на конец 2005 г.!) связан прежде всего с тем, что более 60% жалоб — повторяющиеся («клоновые») жалобы;

3) больше половины (52%) находящихся на рассмотрении жалоб приходятся на 4 страны — Россию, Турцию, Румынию, Польшу, причем это, в основном, клоновые жалобы;

4) открытый для подписания и ратификации Протокол № 14 к Конвенции предполагает упрощенный порядок рассмотрения жалоб, по которым Суд вынес так называемое «пилотное» постановление.

Таким образом, Комитет министров фактически возвращал Суду часть приобретенных им (Комитетом) полномочий требовать от государств-нарушителей принятия мер общего характера.*

Реакция Суда на резолюцию Комитета министров не замедлила проявиться: 22 июня 2004 г. Большая палата вынесла постановление по существу в деле Бронёвского (Broniowski c. Pologne, № 31443/96, Arret Gr. Ch., 22 juin 2004) (Broniowski v. Poland, G.C. no. 31443/96, Judgment of 22 June 2004). Дело касалось отсутствия должной компенсации за собственность, утраченную репатриантами на прилегающих к Бугу территориях, отошедших после второй мировой войны к СССР.

Почему Суд принял к рассмотрению жалобу, касающуюся событий до ратификации Польшей Конвенции (10 октября 1994 г.)? Начиная с 1946 г. по сегодняшний день, в Польше принято несколько законодательных актов, постановлений правительства, решений Конституционного Суда по выплате указанных компенсаций, по которым польское государство сохраняло за собой обязательства по выплате компенсаций, поэтому Суд счел возможным принять жалобу к рассмотрению и не применять критерия неприемлемости ratione temporis (Broniowski c. Pologne (dec.), G. C. no.31443/96, CEDH 2002-X §74) в отличие от ситуаций с реституцией за конфискованное имущество в ряде стран Восточной Европы, где конфискация была квалифицирована как единичный акт, не имеющий правовых последствий в виде «продолжающейся ситуации» (см. решение: Malhous v. the Czech Republic (dec.) 13 December 2002 (G.C.) ECHR 2000-XII p.552-553). Позиция Суда в этом смысле состояла в том, что на государства не возложена обязанность компенсировать собственность, утраченную до присоединения государства к Конвенции (см., напр., постановление: Kopecky v. Slovakia, G.C. Judgment 28 September 2004, §35), если государство само не взяло на себя такое обязательство. Что касается Польши, то от 80 до 100 тыс. поляков (точнее — их наследников) из 1,2 млн. переселенцев не получили практически никакой компенсации из созданного специального фонда, около 200 из них направили жалобы в Страсбург.

Суд согласился с мнением Конституционного Суда Польши, квалифицировавшего ситуацию как «экспроприацию de facto» (постановление КС от 19 декабря 2002 г.), создающую «право на выплату компенсации» (prawo zaliczania). Тщательно проанализировав фактические обстоятельства дела, польское законодательство и практику его применения, позиции сторон в деле, Суд пришел к выводу: «Имея в виду указанные выше соображения, в частности последствия, которые вытекали для заявителя в течение многих лет из законодательства относительно покинутой собственности в районе р. Буг и практики его применения, Суд заключает, что заявитель как индивид должен был претерпевать непропорциональное и чрезмерное бремя, которое не может быть оправдано законным общим интересом, преследуемым властями. Следовательно, имело место нарушение ст. 1 Протокола №1» (§187).

Отметим, что в отличие от дела «Jahn and Others v. Germany» (Judgment 30 June 2005, §112, 117), где речь шла о фактической конфискации необрабатываемых земельных наделов на территории бывшей ГДР, Суд не стал искать особых обстоятельств («уникальный контекст объединения Германии») в оправдание бездействия польских властей, а пошел в своих обобщениях достаточно далеко в духе резолюции Комитета Министров: «Выводы Суда имеют своим следствием констатацию того, что нарушение права заявителя, гарантированного статьей 1 Протокола 1, имеет своей первопричиной масштабную проблему как результат дисфункционирования польского законодательства и административной практики, которое затронуло и в будущем может затронуть большое число граждан. Неоправданное препятствие на пути использования заявителем своего «права на уважение собственности» не было вызвано ни единичным инцидентом, ни особым развитием событий в данном конкретном случае; оно является результатом административной практики и регламентирования со стороны властей в отношении обозначенной категории граждан, а именно истцов, чья собственность была оставлена в районе р. Буг.

Существование и системный характер этой проблемы были уже признаны польскими судебными инстанциями, как об этом свидетельствуют многочисленные судебные решения <...>. Соглашаясь с этими оценками, Суд заключает, что факты данного дела выявляют наличие в правовом порядке Польши функционального сбоя, в результате которого отдельная категория частных лиц была лишена в прошлом или продолжает быть лишенной права на уважение своей собственности. Он также считает, что пробелы в законодательстве и внутренней практике, выявленные в частном случае данного заявителя, могут вызвать в будущем многочисленные обоснованные жалобы» (§189).
Касаясь путей преодоления данной структурной проблемы, Суд, со ссылкой на позицию Комитета Министров о желательности улучшения систем национальной правовой защиты, подчеркнул, что факт регистрации Судом 167 аналогичных жалоб является не только «фактором, отягчающим ответственность государства по Конвенции», но также и «угрозой эффективности созданного Конвенцией механизма». В этой связи Суд сделал еще один далеко идущий вывод:

«Хотя в принципе Суду не следует определять, какими могут быть надлежащие меры по выполнению государством своих обязательств, вытекающих из статьи 46 Конвенции, все же, учитывая констатацию ситуации структурного характера, Суд считает, что безусловно требуется принятие мер общего характера на национальном уровне во исполнение данного постановления, мер, которые должны учесть интересы многих заинтересованных лиц. В особенности, принимаемые меры должны иметь своим свойством исправление функциональных сбоев, — как это вытекает из констатации Судом нарушения, — таким образом, чтобы созданная Конвенцией система не была перегружена большим числом жалоб, имеющих ту же причину» (§193).

Указанная мотивация отражена в резолютивной части постановления. Суд:

«3. Постановил, что констатируемое выше нарушение является результатом структурной проблемы, связанной с дисфункицонированием национального законодательства и внутренней практики, вызванным отсутствием эффективного механизма, имеющего целью обеспечить «право на выплату компенсации» истцов, чья собственность была оставлена в районе р. Буг.

4. Постановил, что государство-ответчик должно гарантировать, путем принятия законодательных мер и создания соответствующих административных процедур, с целью обеспечения указанного имущественного права для других истцов, чья собственность была оставлена в районе р. Буг, либо предоставить им от своего лица, эквивалентное возмещение согласно принципам защиты имущественных прав, закрепленных в статье 1 Протокола №1.»

Согласно принятой практике Суд отложил рассмотрение вопроса о размере компенсации, призвав стороны представить Суду в течение 6 месяцев свои предложения, либо сообщить о достигнутом соглашении.

После оглашения постановления в Польше была проведена в сжатые сроки работа по приведению законодательства в соответствие с постановлением Суда. Конституционный Суд постановлением от 15 декабря 2004 г. признал ряд положений законодательства о компенсации за утраченное имущество дискриминационными в отношении переселенцев с Буга, в частности, потолок компенсации в 15% от стоимости имущества и ограничения денежных выплат 50 тыс. злотых. Принятый 8 июля 2005 г. Сеймом и подписанный президентом 15 августа 2005 г. закон повысил потолок компенсации до 20%. Были внесены изменения в Гражданский Кодекс в части исков к Государственному Казначейству (ст. 417 и 4171 ГК). Верховный Суд страны принял ряд постановлений, касающихся права на выплату компенсации, с учетом позиций Европейского Суда и Конституционного Суда. Наконец, 6 сентября 2005 г. государство и заявитель заключили мировое соглашение, в котором государство признало нарушение прав заявителя, зафиксировало принятые законодательные меры, выплатило 213 тыс. злотых (20% оценочной стоимости утраченной собственности без учета ранее выплаченной суммы 2% плюс моральный ущерб), заявив при этом, что, в случае принятия в будущем новых законодательных норм о повышении потолка выплат, заявитель будет вправе претендовать на суммы, превышающие данные 20%.

Особое место в соглашении занимает Заявление правительства Польской Республики об общих мерах, где, помимо указанных принятых законодательных мер, содержится обязательство учредить Фонд Рекомпенсации по обеспечению выплат компенсаций переселенцам или их наследникам.

В своем постановлении от 28 сентября 2005 г. Европейский Суд дал детальную оценку общих и индивидуальных мер, принятых по постановлению от 22 июня 2004 г. (Особый интерес представляют §§34-37 «Последствия процедуры пилотного решения»). Суд единогласно постановил: «1. Суд принял к сведению положения мирового соглашения и меры, предусмотренные для обеспечения выполнения взятых в нем обязательств <...> 2.Постановил снять дело с рассмотрения».

Значение постановлений по делу Бронёвского состоит прежде всего в том, что они
— дали понятие системного нарушения (постановление №1);

— разработали критерии процедуры вследствие пилотного решения (постановление №2).

Еще на одно обстоятельство обращает внимание Л.Гарлицкий, бывший судья Конституционного Суда, а ныне судья Европейского Суда. Пилотное решение по делу Бронёвского «возвысилось» над конкретным контекстом индивидуальной жалобы и придало постановлению черты постановления «конституционного свойства», близкого постановлению, принимаемому по процедуре «Konkrete Normenkontrolle» и процедуре «конституционной жалобы».**

Процедура «пилотного решения» получила свое развитие в двух других постановлениях Большой Палаты «Сейдович против Италии» (Sejdovic c. Italie, no. 56581/00 Arret G.C. 1 mars 2006) и « Хюттен-Шапска против Польши» (Hutten Czapska v. Poland, № 35014/97, Judgment G.C. 19 June 2006), а также в нескольких постановлениях палат Суда (см. например: Lukenda v. Slovenia, Judgment 6 October 2005; Tekin Yildiz v. Turkey, Judgment 10 November 2005).

Дело Сейдовича (заочное осуждение к 22 годам тюрьмы за убийство и отсутствие процессуальных гарантий пересмотра дела в случае экстрадиции в Италию осужденного) интересно тем, что в острую полемику с Судом по поводу «мер общего характера» вступили не только итальянская сторона, но и власти Словакии в качестве третьей стороны. Итальянская сторона указала, в частности, на то, что «новая практика, проявившаяся в деятельности Суда, рискует свести на нет принцип свободы выбора государством мер по исполнению постановлений Суда из-за отсутствия четкой правовой базы» (§115). К тому же, статья 46 Конвенции наделяет лишь Комитет Министров компетенцией указывать государствам на желательность принятия общих мер (§116). Итальянские власти заключают: «В любом случае, если будет продолжена практика указания на меры общего характера, следовало бы институционализировать ее хотя бы в Регламенте Суда или в вопросах, которые Суд ставит перед сторонами, с тем, чтобы позволить сторонам дать свои комментарии о «структурной» природе нарушения» (§118). В ответ Суд (не достаточно убедительно, на наш взгляд) ограничился общим замечанием, что в правовом порядке Италии, возможно, существует «несовершенство» (dйficience), вследствие которого каждый осужденный заочно, не будучи надлежащим образом (de maniere effective) информирован о преследовании, может быть лишен права на новый процесс» (§121). К тому же, на момент вынесения постановления Суда в Итальянский УПК были в 2005 г. внесены изменения в соответствующую статью... Видимо, по этой причине Суд не стал рисковать фиксировать «структурное нарушение» в резолютивной части постановления.

В деле Хюттен-Шапска (постановление от 19 июня 2006 г.) речь шла о несовершенствах польского законодательства о сдаче жилья внаем, в результате чего заявительница лишилась части дохода из-за необоснованных, по ее мнению, ограничений размера арендной платы и неясных положений об обязанностях владельцев жилья по его ремонту и содержанию. Констатировав нарушение ст. 1 Протокола 1, Суд в резолютивной части отметил:

«3. Постановил, что констатируемое выше нарушение является результатом структурной проблемы, связанной с дисфункцией внутреннего законодательства, которое:
а) налагало и продолжает налагать ограничения на права собственников, в частности, в том, что содержит не соответствующие установленным требованиям положения о фиксации арендной платы;

б) не предусматривало и не предусматривает до сих пор процедуры или механизма, позволяющего владельцам компенсировать потери, понесенные по содержанию их собственности в порядке.

4. Постановил, что, с целью положить конец выявленному структурному нарушению, государство-ответчик должно предусмотреть в своем внутреннем правовом порядке законодательные и/или другие меры, имеющие целью создание механизма, обеспечивающего справедливое равновесие между интересами собственников, в частности, дав им возможность извлекать прибыль из своей собственности, и общим коллективным интересом, согласно нормам о защите прав собственности, закрепленным в Конвенции».

На наш взгляд, положения пункта 4, в отличие от постановления по делу Бронёвского, сформулированы достаточно абстрактно, видимо, с целью дать больше свободы усмотрения государству при разработке мер общего характера. Это, в свою очередь, делает постановление уязвимым для критики. Так, итальянский судья В.Загребельски в частично особом мнении указал на «слабость правовой базы, которая характеризует процедуру пилотного постановления», а указания Суда на меры общего характера, которые государство-ответчик должно принять, не имеют, по его мнению, основания в Протоколе №14. Его словенский коллега Б.Зупанчич предостерег от «механического повторения под копирку» постановления по делу Бронёвского в 80 тыс. других дел. Тем не менее, ряд Секций Суда начали выносить постановления «в духе Бронёвского».
В постановлении «Лукенда против Словении» речь шла о длительности судебной процедуры как о главной проблеме в Словении, а в деле «Текин Йилдыз против Турции» повторное заключение под стражу заявителя после прохождения лечения не имело, по мнению Суда, достаточного основания в турецком процессуальном законодательстве. Время покажет, насколько такой подход продуктивен.

На наш взгляд, существуют проблемы системного характера и в России:
— неисполнение судебных решений по социальным вопросам (пенсии, пособия, предоставление квартир);

— отмена надзорной инстанцией вступивших в законную силу судебных решений (гражданская процедура);

— практически автоматическое заключение под стражу в качестве меры пресечения по уголовным делам;

— нарушение процессуальных гарантий при избрании меры пресечения;

— условия содержания в СИЗО;

— неэффективность следствия по так называемым «чеченским делам» (преступления военнослужащих, исчезновения родственников заявителей и самих заявителей).

По каждой из указанных категорий дел Европейский Суд принял прецедентные постановления, но продолжают поступать сотни жалоб по каждой из них. Комитет Министров Совета Европы уже принял ряд резолюций, в которых указал на повторяющийся характер ситуаций, вызвавших нарушение прав россиян.*** В качестве превентивных законодательных мер можно назвать Закон об исполнении постановлений Европейского Суда, недавно принятый в Украине, Закон Пинто и закон Аззолини в Италии, которые предусматривают создание на национальном уровне механизма контроля (судебного, парламентского и исполнительного) за исполнением постановлений Европейского Суда и разработку на национальном уровне мер общего характера.

* Cм. по этому поводу: М. де Сальвиа. Исполнение постановлений Европейского Суда по правам человека. Юридическая природа обязательств государств и европейский контроль за положениями национального законодательства.//Журнал: Права Человека. Практика Европейского Суда по правам человека, 2006, №1
** Garlicki L. Broniowski and After. On the dual nature of the «pilot judgments» — готовится к переводу на русский
*** См. напр.: Non-enforcement of domestic judicial decisions in Russia: general measures to comply with the European Court's judgments.//CM/Inf/DH(2006)19 Revised. 6 June 2006. (в русском переводе: Неисполнение актов, вынесенных российскими судами: общие меры по исполнению постановлений Европейского Суда — http://www.coe.int/cm )

4. РЕКОМЕНДАЦИИ международной конференции «Влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие правовых систем европейских стран». Ярославль, 28-29 июня 2006 г.

Отмечая исключительное значение Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция) как «особого инструмента европейского порядка» и системы правовой защиты прав и свобод человека на общеевропейском уровне, а также ее существенный вклад в соблюдение принципов демократии и верховенства права в государствах – участниках Совета Европы;

принимая во внимание решения Варшавского Саммита Совета Европы (16 – 17 мая 2005г.), исходя из положений рекомендаций Комитета министров Совета Европы Rec(2000)2 «О пересмотре дел и возобновлении производства по делу на внутригосударственном уровне в связи с решениями Европейского Суда по правам человека» (принятой Комитетом министров Совета Европы 19 января 2000 г. на 694-м заседании представителей министров), Rec(2002)13 «О публикации и распространении государствами-членами Совета Европы текста Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и прецедентного права Европейского Суда по правам человека» (принятой Комитетом министров Совета Европы 18 декабря 2002 г. на 822-м заседании представителей министров), Rec(2004)4 «Об изучении Европейской конвенции по правам человека в университетах и учреждениях профессионального образования» (принятой Комитетом министров 12 мая 2004 г. на 114-м заседании представителей министров), Rec(2004)5 «О проверке соответствия законопроектов, действующего законодательства и административной практики стандартам, установленным в Европейской конвенции по права человека» (принятой Комитетом министров 12 мая 2004 г. на 114-ом заседании представителей министров), Rec(2004)6 «О совершенствовании внутренних средств правовой защиты» (принятой Комитетом министров 12 мая 2004 г. на 114-ом заседании представителей министров),

подчеркивая необходимость обеспечения эффективной защиты прав человека и основных свобод, гарантированных Конвенцией, конференция принимает следующие рекомендации:

I. Предложить государствам - участникам Конвенции:

1. Рассмотреть вопрос о совершенствовании и повышении эффективности национальных механизмов исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека;

разработать меры по учету положений Конвенции в ходе законотворческой деятельности, судебной и правоприменительной практики;

проанализировать на комплексной основе причины имеющихся случаев нарушения Конвенции и принять эффективные меры по их устранению;

предусмотреть изучение положений Конвенции в образовательных программах высших учебных заведений при подготовке юридических кадров, особенно судей, прокуроров, следователей и адвокатов.

2. Рассмотреть вопрос об учреждении Комитетом министров совместно с Европейским Судом по правам человека особого механизма для анализа прецедентной практики Суда в целях ее обобщения и выработки конкретных предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики на национальном уровне.

3. Признать необходимым проведение, в том числе под эгидой Комиссии «К демократии через право» (Венецианской комиссии) Совета Европы и Европейского Суда по правам человека регулярных конференций в странах Европы для анализа новейших тенденций в практике Европейского Суда и их влияния на развитие законодательства и судебной практики европейских государств.

В рамках таких конференций могут обсуждаться проблемы, обусловленные терроризмом, и в частности, проблема обеспечения надлежащего баланса между интересами защиты прав человека и интересами национальной безопасности с учетом других международных документов в этой области.

4. Предложить Комитету министров рассмотреть вопрос об образовании механизма постоянного многостороннего взаимодействия по вопросам принятия соответствующих законодательных и иных мер, вытекающих из постановлений Европейского Суда по правам человека, выявивших проблемы системного характера, имеющих отношение к другим государствам-членам Совета Европы.

В качестве первоочередных вопросов следует рассмотреть проблемы сроков следствия и судопроизводства; исполнения судебных решений, вступивших в законную силу; условия содержания в местах ограничения свободы.

5. Рекомендовать Комитету министров рассмотреть вопрос о создании Комитета экспертов по изучению и совершенствованию европейских стандартов в сфере исполнительного производства.

6. Рекомендовать Комитету министров при участии Европейского Суда по правам человека рассмотреть вопрос о возможности создания библиотеки документов Суда на национальных языках стран-членов Совета Европы.

II. Участники Конференции выражают надежду на то, что Рекомендации в максимально возможной степени будут учтены Комитетом министров Совета Европы.

А. Л. Бурков «Конвенция о защите прав человека в судах России». Москва: Волтерс Клувер, 2010

А. Л. Бурков "Влияние Европейской конвенции по правам человека на Российское право" (Stuttgart: ibidem-Verlag, 2007)

Шестое издание "Применение Европейской конвенции по правам человека в судах России"

Пятое издание "Исполнение постановлений Европейского суда по правам человека"

Третье издание "Право на свободу и личную неприкосновенность: европейские стандарты и российская практика"

Второе издание "Европейские стандарты права на справедливое судебное разбирательство и российская практика"

Первое издание "Европейский Суд по правам человека: правила обращения и судопроизводства"