Рекомендация Комитета министров Совета Европы Rec(2004)5 государствам —
участникам Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод по
вопросу контроля за соответствием проектов законов, действующих законов и
практики их применения стандартам, закрепленным в Европейской конвенции по
правам человека (принята Комитетом министров 12 мая 2004 г. на 114-й сессии)
Перевод Антона Леонидовича Буркова, кандидата юридических
наук, магистра международного права (Эссексский университет, Великобритания),
докторанта факультета права Кембриджского университета (Великобритания), юриста
Уральского центра конституционной и международной защиты прав человека
общественного объединения «Сутяжник» (Россия)
Перевод
опубликован
Применение
Европейской конвенции по правам человека в судах России / Под ред. А. Л.
Буркова. ― Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2006. (Междунар. защита прав
человека; Вып. 6) ISBN 5-7525-1566-1
Комитет министров в соответствии со статьей 15.b Устава Совета Европы,
учитывая, что
целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами и
что одним из самых важных методов, посредством которого будет достигаться данная
цель, поддержание и дальнейшая реализация прав человека и основных свобод;
подтверждая
свое убеждение, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее —
Конвенция) должна оставаться основополагающим документом по защите прав человека
в Европе, и напоминая о своем обязательстве принимать меры по обеспечению
долгосрочной эффективности системы контроля, установленной Конвенцией;
учитывая
субсидиарный характер контрольного механизма, установленного Конвенцией, что в
соответствии со статей 1 Конвенции означает, что права и свободы,
гарантированные Конвенцией, должны быть защищены в первую очередь на
национальном уровне и применены национальными органами власти;
приветствуя в
связи с этим то, что Конвенция в настоящее время стала составной частью правовой
системы всех государств-участников, и отмечая в этом отношении важную роль,
выполняемую национальными судами;
учитывая, что
согласно параграфу 1 статьи 46 Конвенции Высокие Договаривающиеся Стороны
обязуются исполнять окончательные постановления Европейского суда по правам
человека (далее — Суд) по всем делам, в которых они являются сторонами;
учитывая тем не
менее, что государствами-участниками должны быть предприняты дальнейшие меры для
придания Конвенции полной силы, в частности с помощью постоянного приведения
национальных стандартов в соответствие со стандартами Конвенции в свете практики
Суда;
будучи
уверенным, что проверка соответствия проектов законов, действующих законов и
правоприменительной практики Конвенции является необходимым вкладом в дело
предотвращения нарушений прав человека и сокращения числа обращений в Суд;
подчеркивая
важность проведения консультаций с разными компетентными и независимыми
органами, включая государственные институты развития и защиты прав человека и
неправительственные организации;
учитывая разнообразие практики в государствах-участниках относительно
осуществления контроля соответствия,
рекомендует государствам-участникам принимать во внимание примеры положительной
практики, представленные в
Приложении:
I. обеспечивать
существование соответствующего и эффективного механизма для осуществления
систематического контроля соответствия проектов законов Конвенции в свете
судебной практики Суда;
II.
обеспечивать существование механизмов контроля, где это необходимо, за
соответствием действующих законов и правоприменительной практики, включая
практику выраженную в распоряжениях, приказах и циркулярах;
III.
обеспечивать своевременное изменение законов и правоприменительной практики с
целью предотвращения нарушений Конвенции.
Генеральному
секретарю Совета Европы обеспечить доступ к необходимым средствам для
надлежащего содействия государствам-участникам, которые просят помочь в
реализации этой рекомендации.
Приложение к
Рекомендации Rec(2004)5
Введение
1. Несмотря на
проведенную в соответствии с Протоколом № 11 реформу системы контроля,
установленную в соответствии с Европейской конвенцией по правам человека (далее
— Конвенция), количество обращений в Европейский суд по правам человека (далее —
Суд) постоянно возрастает, что приводит к серьезным задержкам в рассмотрении
дел.
2. Данное
преобразование отражает более свободный доступ к Суду, а также постоянное
улучшение защиты прав человека в Европе, но в то же время нельзя забывать, что в
соответствии с принципом субсидиарности именно стороны Конвенции остаются
основными субъектами, гарантирующими права, закрепленные в Конвенции. В
соответствии со статьей 1 Конвенции «Высокие Договаривающиеся Стороны
обеспечивают каждому находящемуся под их юрисдикцией права и свободы,
определенные в разделе I настоящей Конвенции». Таким образом, наиболее
эффективная и непосредственная защита прав и свобод, гарантированных Конвенцией,
должна быть обеспечена именно на национальном уровне. Данное требование касается
всех государственных органов, в особенности судов, исполнительных и
законодательных органов власти.
3. Необходимое
условие эффективной защиты прав человека в Европе с помощью Конвенции состоит в
том, что государства применяют Конвенцию в своих правовых системах, как она
понимается в практике Европейского суда. Это предполагает, в особенности,
обеспечение государствами соответствия законов и правоприменительной практики
Конвенции.
4. Данная
рекомендация направлена на поощрение государств разработать механизм,
предназначенный для осуществления контроля за соответствием проектов законов и
действующего законодательства, а также правоприменительной практики Конвенции.
Примеры положительной практики приведены ниже. Применение данной рекомендации,
таким образом, должно внести вклад в предотвращение нарушений прав человека в
государствах-участниках и, как следствие, должно помочь уменьшить количество
дел, поступающих в Суд.
Контроль
соответствия проектов законов
5.
Рекомендуется, чтобы государства-участники устанавливали систематический
контроль за соответствием Конвенции проектов законов, особенно тех, которые
могут касаться прав и свобод, защищаемых Конвенцией. Ключевой момент состоит в
том, что, принимая закон, прошедший проверку на соответствие Конвенции,
государство уменьшает риск того, что нарушение Конвенции кроется в этом законе и
что Суд обнаружит какое-либо нарушение. Более того, государство таким образом
устанавливает в отношении своих властных органов соответствующие Конвенции
правила поведения, которыми они должны руководствоваться при совершении действий
по отношению ко всем лицам, находящимся под юрисдикцией данного государства.
6. В
определенных случаях Советом Европы может быть оказано содействие в части
осуществления данного контроля. Такое содействие уже является доступным, в
частности, в отношении проектов законов о свободе религии, об отказе от
прохождения военной службы по убеждениям, о свободе информации, свободе
объединения и т. д. Тем не менее только от государства зависит, принимать ли во
внимание предлагаемые заключения.
Контроль
соответствия вступивших в силу законов
7. Контроль
соответствия также должен проводиться в отношении вступивших в силу законов.
Развивающаяся судебная практика Суда, несомненно, может иметь последствия в
отношении закона, который изначально соответствовал Конвенции или который не был
предметом предварительного контроля.
8. Практика
показывает, что такой контроль является особенно важным в тех областях, где
имеется определенный риск нарушения прав человека, таких как деятельность
полиции, уголовное судопроизводство, условия содержания заключенных, права
иностранцев и т. д.
Контроль
соответствия правоприменительной практики
9. Данная
рекомендация также касается, где это необходимо, вопросов соответствия Конвенции
постановлений администрации и поэтому направлена на обеспечение прав человека в
повседневной практике. Очень важно, чтобы органы, особенно имеющие полномочия
ограничивать полноту реализации прав человека, обладали всеми необходимыми
средствами для обеспечения соответствия их деятельности Конвенции.
10. Необходимо
четко отметить, что данная рекомендация также касается и правоприменительной
практики, которая не имеет отношения к тексту какого-либо постановления
исполнительной власти. Крайне важно, чтобы государства обеспечивали контроль за
соответствием Конвенции действий их органов.
Механизмы,
позволяющие отслеживать результаты проведенного контроля
11. Для того,
чтобы контроль имел практический эффект и не оставался простым заявлением о
несоответствии Конвенции определенных положений, важно, чтобы
государства-участники обеспечили исполнение полученных результатов контроля.
12.
Рекомендация подчеркивает, что государствам-участникам необходимо действовать
для достижения устанавливаемых рекомендацией целей. Таким образом, после
осуществления контроля государства-участники должны, где это необходимо,
своевременно предпринимать шаги, требуемые для изменения законов и
правоприменительной практики с целью приведения их в соответствие с Конвенцией.
С этой целью и где это действительно является необходимым,
государствам-участникам следует улучшить или установить определенные механизмы
контроля, которые использовались бы систематически и своевременно в тех случаях,
когда установлено несоответствие положения национального законодательства
Конвенции. Однако необходимо отметить, что часто для обеспечения соответствия
достаточно изменить судебную и правоприменительную практику. В определенных
государствах-участниках соответствие может быть достигнуто с помощью
неприменения противоречащих Конвенции законодательных мер.
13. Данная
возможность приведения в соответствие должна поддерживаться и поощряться, в
частности, с помощью частого и эффективного распространения постановлений Суда
среди всех органов, имеющих отношение к нарушению, а также посредством
соответствующего обучения лиц, ответственных за принятие властных решений.
Комитет министров посвятил данным важным аспектам две специальные рекомендации:
одну по вопросу опубликования и распространения в государствах-участниках текста
Конвенции и судебной практики Суда (Рекомендация Rec(2002)13) и другую по
вопросу изучения Конвенции в университетах и при профессиональном обучении
(Рекомендация Rec(2004)4).
14. В тех
случаях, когда суд не обладает полномочиями обеспечить необходимые изменения в
связи с формулировками соответствующего закона, определенные государства
применяют ускоренные законодательные процедуры.
15. В рамках
вышеизложенного могут быть рассмотрены следующие возможности.
Примеры
положительной практики
16. Каждое
государство-участник призывается предоставлять информацию относительно его
практики и ее развития, информируя, в частности, Генерального секретаря Совета
Европы. Последний, в свою очередь, периодически информирует все
государства-участники о существующей положительной практике.
I.
Опубликование, перевод и распространение информации о системе защиты прав
человека, а также обучение системе защиты прав человека
17. В качестве
предварительного замечания необходимо отметить, что эффективный контроль в
первую очередь требует опубликования и распространения Конвенции и
соответствующей судебной практики Суда на государственном уровне, в частности с
помощью электронных средств и на языке (языках) соответствующего государства, а
также развития высшего образования и программ повышения квалификации в области
прав человека.
II. Контроль
соответствия проектов законов
18.
Систематический контроль за проектами законов, как правило, осуществляется
исполнительной и законодательной властью. При этом прибегают к помощи
независимых органов.
Исполнительной
властью
19. Как
правило, контроль за соответствием Конвенции и Протоколов к ней начинается в
рамках министерства, которое инициировало проект закона. Более того, в некоторых
государствах-участниках специальные полномочия возложены на министерства или
департаменты, например на исполнительный аппарат главы государства, министерство
юстиции и (или) министерство иностранных дел, с целью осуществления такого
контроля. Некоторые государства-участники наделяют своих представителей при Суде
в Страсбурге, кроме всего прочего, полномочиями по поиску путей обеспечения
соответствия национального законодательства положениям Конвенции. В связи с этим
представитель наделяется полномочиями представлять предложения для внесения
изменений в существующие законы или в предполагаемое к принятию новое
законодательство.
20.
Законодательство многих государств-участников закрепляет, что, когда
законопроект направляется в парламент, он должен сопровождаться развернутым
сопроводительным письмом, которое также должно обозначить и определить возможные
вопросы в соответствии с конституцией и Конвенцией. В некоторых
государствах-участниках законопроект должен сопровождаться официальным
заявлением о соответствии Конвенции. В одном из таких государств-участников
министр, ответственный за представление текста законопроекта, должен
подтвердить, что, с его точки зрения, положения законопроекта соответствуют
Конвенции, или заявить, что он не обладает полномочиями прийти к такому выводу,
но, несмотря на это, желает, чтобы парламент приступил к рассмотрению проекта.
Парламентом
21. В
дополнение к контролю соответствия исполнительной властью также предпринимаются
меры по осуществлению контроля юридическими службами парламента и/или его
различными парламентскими комитетами.
Другие
консультации
22. Другие
консультации для обеспечения соответствия стандартам прав человека могут быть
предусмотрены на разных стадиях законодательного процесса. В некоторых случаях
консультация является факультативным средством. В других, в особенности если
законопроект, вероятно, затрагивает основные права, консультация
специализированного учреждения, например Государственного совета в некоторых
государствах, является обязательной в соответствии с законом. Если правительство
не обратится за консультацией, как это предписывает закон, текст законопроекта
будет принят с процессуальными нарушениями. Если после получения консультации
парламент решает не следовать полученному мнению, он принимает на себя
ответственность за политические и юридические последствия такого решения.
23.
Факультативная или обязательная консультация у несудебных органов, компетентных
в области прав человека, также зачастую возможна. В частности, такими
организациями могут быть независимые государственные организации по содействию и
защите прав человека, уполномоченные по правам человека, местные и международные
негосударственные организации, институты и центры по правам человека, коллегии
адвокатов и др.
24. Эксперты
или органы Совета Европы, в особенности Европейская комиссия в защиту демократии
с помощью закона (Венецианская комиссия), могут получить запрос на заключение о
соответствии Конвенции законопроектов, касающихся прав человека. Данный запрос о
даче заключения не подменяет собой контроль соответствия Конвенции,
осуществляемый на государственном уровне.
III. Контроль
соответствия действующих законов и правоприменительной практики
25. Хотя нельзя
требовать от государств систематической проверки всех действующих законов,
подзаконных актов и правоприменительной практики, иногда это бывает необходимо —
например, на основании опыта государства по применению закона или подзаконного
акта или в связи с принятием нового постановления Суда в отношении другого
государства-участника. В том случае, когда постановление касается государства
непосредственно, в соответствии со статьей 46 государство обязано принять меры,
необходимые для его исполнения.
Исполнительной
властью
26. В некоторых
государствах представляющий законопроект министр также является ответственным за
осуществление контроля постановлений и практики, что предполагает знание
последних изменений в судебной практике Суда. В других государствах-участниках
государственные учреждения обращают внимание независимых органов, и в частности
судов, на определенные изменения в судебной практике. Данный аспект подчеркивает
важность начального образования и повышения квалификации относительно системы,
закрепленной в Конвенции. Для избежания нарушений компетентные государственные
органы обязаны обеспечить, чтобы ответственные лица в местных и центральных
органах власти принимали во внимание Конвенцию и судебную практику Суда.
Парламентом
27. Запрос о
контроле соответствия может быть сделан в рамках парламентских дебатов.
Судебными
органами
28. Контроль
может также осуществляться в рамках судебного рассмотрения дел, возбужденных
физическими лицами, обладающими процессуальным статусом заявителя, или даже
государственными органами, лицами или учреждениями, чьи права непосредственно не
затрагиваются (например, Конституционным судом).
Несудебными
учреждениями
29. В
дополнение к другим своим функциям на национальном уровне независимые несудебные
учреждения, когда к ним обращается правительство или парламент, и в частности
государственные учреждения по развитию и защите прав человека, а также
уполномоченные по правам человека, играют важную роль в осуществлении контроля
за применением законов и в особенности Конвенции, которая является частью
национального законодательства. В некоторых странах данные учреждения при
определенных условиях также могут рассматривать индивидуальные жалобы и
инициировать расследования по собственной инициативе. Они стремятся
гарантировать исправление существующих в законодательстве недостатков и с этой
целью направляют официальные обращения в парламент или правительство.
