Рекомендация Комитета министров Совета Европы Rec(2004)6 государствам-членам относительно совершенствования внутренних средств правовой защиты (принята Комитетом министров 12 мая 2004 г. на 114-й сессии)

Комитет министров в соответствии со статьей 15.b Устава Совета Европы,

учитывая, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами и что одним из самых важных методов, посредством которого будет достигаться цель, является поддержание и дальнейшее осуществление прав человека и основных свобод;

подтверждая, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) должна оставаться основным механизмом защиты прав человека в Европе, и напоминая о ее обязательстве принимать меры по обеспечению долгосрочной эффективности контрольной системы, установленной Конвенцией;

учитывая субсидиарный характер механизма контроля, установленного Конвенцией, что означает в соответствии со статей 1 Конвенции, что права и свободы, гарантированные Конвенцией, должны быть защищены в первую очередь на национальном уровне и применены национальными органами власти;

приветствуя в связи с этим то, что Конвенция на сегодняшний день стала частью правовой системы всех государств-членов;

придавая особое значение тому, что статья 13 Конвенции требует, чтобы государства-участники приняли на себя обязательство гарантировать, что любое лицо, жалующееся на нарушение его прав и свобод, как установлено в Конвенции, имеет эффективное средство правовой защиты в национальном органе;

напоминая, что в дополнение к обязательству по установлению существования таких эффективных средств в свете практики Европейского суда по правам человека (далее — Суд) государства имеют общее обязательство по решению проблем, лежащих в основе признанных нарушений;

делая акцент на том, что именно государства-члены должны обеспечивать, чтобы внутренние средства правовой защиты были юридически и практически эффективными и чтобы они приводили к разрешению жалобы по существу и соответствующему возмещению за признанное нарушение;

отмечая, что природа и количество жалоб, поданных в Суд, и вынесенных им решений показывают, что сегодня более, чем когда-либо, важно, чтобы государства-члены эффективно и регулярно убеждались в существовании внутренних средств защиты при любых обстоятельствах, в частности в случаях нарушения разумных сроков судебных процессов;

учитывая, что наличие эффективных средств правовой защиты для всех жалоб на нарушения Конвенции должно привести к уменьшению нагрузки Суда, с одной стороны, в результате уменьшения количества дел, дошедших до Суда, и, с другой стороны, в результате того, что детальное рассмотрение дел на национальном уровне облегчит дальнейшее рассмотрение дел Судом;

делая акцент на том, что совершенствование средств на национальном уровне, в частности в отношении повторных дел, также должно содействовать уменьшению нагрузки на Суд;

рекомендует государствам-членам принимать во внимание примеры положительной практики, представленные в Приложении:

1. убеждаться посредством проведения анализа в свете решений Суда, что внутренние средства правовой защиты существуют для каждого желающего обратиться с жалобой на нарушение Конвенции и что эти средства являются эффективными, что они могут привести к вынесению решения по существу жалобы и соответствующему возмещению за признанное нарушение;

2. пересматривать, следуя решениям Суда, которые указывают на структурные или общие недостатки в национальном законодательстве или правоприменительной практике, эффективность существующих внутренних средств правовой защиты и, если необходимо, вводить эффективные средства, чтобы избежать повторных дел, рассмотренных в Суде;

3. обращать особое внимание в свете изложенных пунктов 1 и 2 на наличие эффективных средств по делам относительно длительного срока судебного разбирательства,

Генеральному секретарю Совета Европы обеспечить доступ к необходимым средствам для надлежащего содействия государствам-членам, которые просят помочь им в реализации этой рекомендации.

1. Во время конференции министров государств — членов Совета Европы[1] по случаю пятидесятилетия Европейской конвенции о защите прав человека (далее — Конвенция), состоявшейся 3–4 ноября 2000 г. в Риме, было отмечено, что именно государства- участники в основном несут ответственность за соблюдение прав и свобод, предусмотренных Конвенцией, и что они должны обеспечивать правовые механизмы, необходимые для предотвращения нарушений, и, если возможно, восстанавливать права. Необходимо, в частности, в соответствии со статьей 13[2] введение эффективных средств правовой защиты во избежание нарушений Конвенции. Прецедентное право Европейского суда по правам человека (далее — Суд)[3] разъясняет сферу распространения этого обязательства в отношении государств — участников Конвенции, указывая, что:

— cтатья 13 гарантирует наличие во внутреннем праве средства, обеспечивающего соблюдение прав и свобод, как это предусмотрено Конвенцией;

— предусматривает необходимость существования механизма для рассмотрения любой жалобы по существу в соответствии с Конвенцией и предоставление соответствующего возмещения. Сфера распространения этого обязательства варьируется в зависимости от характера жалобы. Однако необходимое средство должно быть эффективным как в праве, так и на практике;

— требует, чтобы была возможность предотвращения исполнения мер, которые противоречат Конвенции и результаты которых потенциально не могут быть изменены;

— орган, предусмотренный в статье 13, необязательно должен быть судебным, но если он не судебный, то его полномочия и гарантии, которыми он наделен, должны быть приемлемыми при решении вопроса, является ли предоставляемое этим органом средство правовой защиты действительно эффективным [связь?];

— «эффективность средства» в значении статьи 13 не зависит от определенности благоприятного результата для заявителя, но предполагает определенное минимальное требование незамедлительности.

2. В недавнем прошлом отмечалась особая важность наличия таких средств в отношении необоснованно длительных судебных разбирательств[4], поскольку эта проблема является причиной большого количества жалоб в Суд, хотя и не единственной.

3. Суд столкнулся со все увеличивающимся потоком жалоб. Такая ситуация подвергает опасности долгосрочную эффективность системы и, следовательно, вызывает сильную реакцию со стороны договаривающихся сторон[5]. В рамках этого контекста наличие эффективных внутренних средств правовой защиты становится особенно важным. Совершенствование доступных внутренних средств правовой защиты скорее всего повлияет как количественно, так и качественно на нагрузку Суда:

— с одной стороны, объем жалоб для рассмотрения следует сокращать: меньше заявителей будут вынуждены направлять дело в Суд, если внутренними органами их жалобы будут рассмотрены достаточно тщательно,

— с другой стороны, процесс рассмотрения жалоб Судом будет облегчен, если предварительное рассмотрение дел по существу будет проводиться национальным органом более тщательно благодаря совершенствованию внутренних средств правовой защиты.

4. Следовательно, эта рекомендация для государств-участников является стимулом, чтобы рассматривать соответствующие правовые системы в свете прецедентного права Суда и принимать, если возникнет необходимость, меры, чтобы обеспечить через законодательство или правоприменительную практику эффективные средства правовой защиты, как это гарантировано статьей 13. Рассмотрение может проводиться регулярно или следуя решению Суда.

5. Правительства государств-членов могли бы изначально требовать, чтобы эксперты проводили анализ эффективности существующих внутренних средств правовой защиты в определенных сферах с точки зрения предложенных улучшений. Национальные учреждения в поддержку и защиту прав человека, а также негосударственные организации могли бы также с пользой поучаствовать в этой работе. Допустимость и эффективность внутренних средств правовой защиты должны находиться под постоянным наблюдением, в частности, их эффективность должна быть проанализирована при внесении законопроектов, влияющих на конвенционные права и свободы. Очевидна связь между этой рекомендацией и рекомендацией о проверке соответствия законопроектов, существующих законов и практики их применения стандартам, предусмотренным Конвенцией.

6. В рамках вышеуказанного могут быть приняты во внимание следующие рассуждения.

Конвенция как неотъемлемая часть внутреннего правопорядка

7. Основным требованием для существования эффективного средства правовой защиты является то, чтобы конвенционные права гарантировались в национальной правовой системе. В этом контексте тот факт, что в настоящее время Конвенция стала неотъемлемой частью внутренних правопорядков всех государств-участников, является желанным событием. Это событие усовершенствовало процесс внедрения эффективных средств правовой защиты. Этому способствовал также тот факт, что суды и исполнительная власть со все большим уважением относятся к прецедентному праву Суда в применении внутреннего законодательства и сознают свое обязательство по исполнению постановлений Суда по делам, в которых они являются стороной[6]. Эта тенденция была усилена улучшением возможностей для пересмотра дел и возобновления производства компетентными национальными органами власти в соответствии с Рекомендацией Rec(2002)2 по делам, которые легли в основу нарушений, признанных Судом[7].

8. Совершенствование внутренних средств правовой защиты также требует принятия дополнительных мер, чтобы при применении национального законодательства национальные власти могли учесть требования Конвенции, особенно те из них, которые вытекают из постановлений Суда относительно их государства. Это означает публикацию в печати, информирование о прецедентах Суда (при необходимости перевод их на национальный(е) язык(и) соответствующих государств) и обучение с учетом требований судей и других государственных должностных лиц. Таким образом, настоящая рекомендация также тесно связана с двумя другими рекомендациями, принятыми Комитетом министром в этих сферах[8].

Специальные средства правовой защиты и общее средство правовой защиты

9. Большинство средств правовой защиты, направленных на предотвращение нарушений Конвенции, были введены с указанием сфер применения. Опыт показывает, что таких «специальных средств» может быть более чем достаточно и что следует ограничивать как количество жалоб в Суд, так и количество дел, требующих значительного времени для их рассмотрения.

10. Некоторые государства также ввели общее средство правовой защиты (например, в Конституционном суде), его можно использовать при рассмотрении жалоб, которые не могут быть рассмотрены с привлечением специальных доступных средств. В некоторых государствах-членах это общее средство используется параллельно или даже до того, как другие средства правовой защиты исчерпаны. Некоторые государства-члены добавляют требование: обжалуемая мера должна в значительной степени нарушать конституционные права и обжалуемый отказ должен иметь серьезные и непоправимые последствия для подателя апелляции. Нужно отметить, что в отношении государств, в которых предусмотрено подобное общее средство, меньше жалоб в Суде.

11. Именно государства-члены должны решить, какая система для обеспечения гарантий по необходимой защите конвенционных прав для них самая удобная, принимая во внимание свои конституционные традиции и специфичные обстоятельства.

12. Каким бы ни был этот выбор, существующий опыт свидетельствует о том, что во многих государствах-членах до сих пор есть недостатки относительно допустимости и/или эффективности средств правовой защиты, и что, следовательно, на Суд ложится все большая нагрузка.

Меры, направленные на реализацию пилотного решения

13. Если решение, которое указывает на структурные или общие недостатки в национальном законодательстве или практике (пилотное дело), было вынесено и большое количество жалоб в Суд относительно одной и той же проблемы (повторяющиеся дела) находится в процессе рассмотрения или, возможно, будет подано, то государство-ответчик должно принять меры, чтобы у потенциальных заявителей было по возможности эффективное и быстрое средство обращения к компетентному национальному органу власти, который, в свою очередь, мог бы также обратиться к заявителям. Такое средство могло бы способствовать получению возмещения на национальном уровне в соответствии с принципом субсидиарности конвенционной системы.

14. Введение такого внутреннего средства правовой защиты может также значительно снизить нагрузку на Суд. Пока надлежащее исполнение пилотного решения остается актуальным для решения структурной проблемы и, таким образом, для избежания будущих жалоб по тому же предмету, может существовать категория людей, которых эта проблема затронула до ее разрешения. Существование средства, направленного на обеспечение возмещения на национальном уровне для этой категории людей, может также позволить Суду предложить им обратиться к новому средству и, если возможно, признать их жалобы неприемлемыми.

15. В связи с этим возможно несколько вариантов решений в зависимости от природы структурной проблемы и от того, обратилось ли в Суд лицо, которого эта проблема коснулась.

16. В частности, пилотное решение, в котором определенная структурная проблема была признана, будет заключаться в принятии такого подхода по данному делу, на основании которого соответствующее государство оценило бы допустимость введенного определенного средства или расширение существующего средства с помощью законодательства или судебного толкования.

17. В рамках рассмотрения дел государства могли бы предусматривать, если это целесообразно, возможность пересмотра дел, подобных пилотному, в котором было признано нарушение Конвенции, с целью освобождения Суда от работы с такими делами и, если необходимо, с целью обеспечения более быстрого восстановления права для заинтересованного лица. Критерии, разработанные в Рекомендации Rec(2000)2 Комитета министров, могут подтолкнуть к этому.

18. Если специальные средства введены в связи с пилотным делом, правительствам следует быстро проинформировать Суд, чтобы он мог принять их во внимание при рассмотрении повторяющихся дел.

19. Однако не было бы необходимым или приемлемым создавать новые средства или придавать существующим средствам определенный ретроактивный эффект исходя из каждого дела, в котором Суд в своем решении указывает на структурную проблему [смысл?]. При определенных обстоятельствах, возможно, более предпочтительно оставить дела для разрешения Суда, в частности чтобы избежать принуждения заявителя нести в дальнейшем бремя исчерпания внутренних средств правовой защиты, которые, более того, были бы неуместны до принятия законодательных изменений.

Средства правовой защиты по жалобе на необоснованно длительное судебное разбирательство

20. Актуален вопрос об эффективных средствах правовой защиты, необходимых, в частности, по делам, включающим жалобы на необоснованную длительность судебного рассмотрения, которые вызывают большое количество обращений в Суд. Так, в решении по делу Kudla v. Poland от 26 октября 2000 г. Суд отметил, что важно убедиться, что в таких делах есть эффективное средство, как того требует статья 13 Конвенции. Получив стимул, предоставленный Судом этим постановлением, государства-члены предложили некоторые меры для обеспечения применения эффективных средств, которые позволят признавать нарушения и обеспечивать надлежащее возмещение в этой области.

Обоснованная длительность судебного разбирательства

21. В своем национальном праве многие государства-члены стремятся предусмотреть, различными средствами (максимальные сроки рассмотрения дел, возможность подачи ходатайства об ускорении рассмотрения дела в суде), чтобы дела рассматривались в разумный срок. В некоторых государствах-членах максимальный срок определен для каждого уровня в уголовном, гражданском и административном судопроизводстве. Интеграция Конвенции в национальные правовые системы государств-членов, в частности требование о проведении судебного разбирательства в разумный срок, как предусмотрено статьей 6, усилило эти требования законодательства на национальном уровне.

Предотвращение отсрочек, увеличивающих срок судебного разбирательства

22. Если ограничения срока разбирательства, в частности в уголовном судопроизводстве, не соблюдаются или если изначально установленный срок разбирательства считается необоснованным, национальное право многих государств-членов устанавливает, что заинтересованное лицо может ходатайствовать об ускорении разбирательства. Если это ходатайство удовлетворено, может быть вынесено определение об установлении срока, в течение которого суду или прокурору, в зависимости от дела, придется принимать определенные процессуальные меры, такие как прекращение следствия или назначение даты судебного заседания. В некоторых государствах-членах суды могут принимать решения о необходимости закончить рассмотрение дела до определенной даты. Если общее средство существует в Конституционном суде, жалоба может быть подана, при определенных обстоятельствах — даже до исчерпания других внутренних средств правовой защиты.

23. В большинстве государств-членов существуют процедуры, предусматривающие возмещение за необоснованную отсрочку в рассмотрении дела. В качестве возмещения обычно используется финансовая компенсация, особенно по делам, которые еще продолжаются. В некоторых делах невынесение решения ответственным органом в течение определенного срока означает, что жалоба должна быть удовлетворена. Если период рассмотрения уголовного дела увеличивается на разумный срок, это может привести к вынесению более мягкого наказания.

Возможное содействие введению эффективных средств

24. Рекомендация наделяет Генерального секретаря Совета Европы полномочиями обеспечить доступ к необходимым средствам для надлежащего содействия государствам-членам, которые просят помочь им во введении эффективных средств правовой защиты, как того требует Конвенция. Это может иметь форму, например, исследований, которые будут проводить эксперты-консультанты по возможным внутренним средствам правовой защиты с целью повышения их эффективности.

[1] Европейская конференция министров государств — членов Совета Европы по правам человека, см. параграф 14.i Резолюции № 1 относительно институциональных и функциональных мер для защиты прав человека на национальном и европейском уровнях, раздел А («Совершенствование применения Конвенции в государствах-членах»).

[2] Статья 13 Конвенции предусматривает: «Каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве». Отмечается, что это предложение не содержит ссылки на процессуальные гарантии материальных прав, таких как в статьях 2 и 3.

[3] См., напр.: Conka v. Belgium, постановление от 5 февраля 2002 г.

[4] См.: Kudla v. Poland, постановление от 26 октября 2000 г.

[5] См.: Декларация Комитета министров Совета Европы от 14 мая 2003 г. «Гарантирование длительной эффективности Европейского суда по правам человека».

[6] См. статью 46 Конвенции.

[7] См.: Рекомендация Rec(2000)2 Комитета министров по пересмотру дел и возобновлению производства по делу на внутригосударственном уровне в связи с решениями Европейского суда по правам человека.

[8] См.: Рекомендация Rec(2002)13 Комитета министров государствам-членам об опубликовании и распространении в государствах-членах текста Европейской конвенции о защите прав человека и прецедентов Европейского суда по правам человека (принята 18 декабря 2002 г.); Рекомендация Rec(2004)4 Комитета министров государствам-участникам по вопросу изучения Европейской конвенции по защите прав человека в университетах и в рамках профессионального обучения (принята 12 мая 2004 г. на 114-й сессии).

А. Л. Бурков «Конвенция о защите прав человека в судах России». Москва: Волтерс Клувер, 2010

А. Л. Бурков "Влияние Европейской конвенции по правам человека на Российское право" (Stuttgart: ibidem-Verlag, 2007)

Шестое издание "Применение Европейской конвенции по правам человека в судах России"

Пятое издание "Исполнение постановлений Европейского суда по правам человека"

Третье издание "Право на свободу и личную неприкосновенность: европейские стандарты и российская практика"

Второе издание "Европейские стандарты права на справедливое судебное разбирательство и российская практика"

Первое издание "Европейский Суд по правам человека: правила обращения и судопроизводства"