Совет Европы: новые правила Комитета
министров, регламентирующие порядок осуществления надзора за исполнением
постановлений Европейского Суда по правам человека 1
Фредрик Сандберг
главный администратор Департамента Совета Европы по вопросам исполнения
постановлений Европейского Суда по правам человека. В 1969 году, после того, как
Европейский Суд по правам человека впервые установил факт нарушения положений
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Комитет
министров Совета Европы принял свои первые Правила, регламентирующие порядок
осуществления надзора за исполнением постановлений Европейского Суда.
В последующие несколько лет эти Правила были несколько модифицированы, но
оставались в основе своей неизменными до 2000 года (на основе специального
решения они стали применимыми в отношении также решений нового Суда,
учрежденного в силу Протокола № 11 к Конвенции в 1998 году)2.
В 2000 году, после того, как министры иностранных дел на праздновании 50й
годовщины Конвенции в Риме в 2000 году призвали усовершенствовать механизм
надзора Комитета министров за исполнением постановлений Суда, ведущий комитет по
межгосударственному сотрудничеству в сфере охраны прав человека — так называемый
Руководящий комитет по правам человека (CDDH) — подготовил новый набор Правил.
Они были приняты Комитетом министров 10 января 2001 года. По сравнению со
старыми Правилами новые Правила были более ясными и подробными, они
кодифицировали складывавшуюся годами практику. Например, практику, касающуюся
характера требуемых по делу исполнительных мер (выплата любой суммы справедливой
компенсации, присужденной заявителю Судом, любые иные меры индивидуального
характера, требуемые для того, чтобы обеспечить заявителю в максимальной степени
restitutio in integrum3 или иным образом ликвидировать для него последствия
нарушения Конвенции, а также меры общего характера, направленные на пресечение
длящихся нарушений и предупреждение новых, сходных с ними) или полномочий
Комитета принимать промежуточные резолюции в процессе исполнения постановлений
Суда, в особенности резолюции, принимаемые с целью информирования о ходе
исполнения постановления или — в необходимых случаях — выражения озабоченности
по поводу хода исполнения постановления и (или) изложения своих относящихся к
делу предложений по поводу исполнения постановления.
Было принято одно важное нововведение, а именно: что информация, предоставляемая
государством-ответчиком по вопросу о предпринятых или планируемых им мерах по
исполнению постановления Суда, должна незамедлительно предаваться гласности с
тем, чтобы заинтересованные лица или власти в ожидании ознакомления с этой
информацией больше не вынуждались бы ждать, пока будет принята окончательная
резолюция Комитета министров по данному вопросу. В том же духе также было ясно
установлено, что повестка дня работы Комитета должна быть открытой.
В результате применения этого нового правила о гласности, начиная с лета
2001 года, Комитет министров начал периодически публиковать снабженную
примечаниями программу работы (содержащую описание рассмотренных Судом дел и
состояние процесса исполнения принятых по ним постановлений), а также, хотя в
меньшей степени систематически, — свои обычные решения, принимаемые в ходе
процесса надзора за исполнением постановлений Суда.
За годы, прошедшие после празднования 50й годовщины Конвенции в 2000 году, не
раз подчеркивалась необходимость и далее укрепить институт надзора за
исполнением постановлений Суда, и на сей счет не раз раздавались призывы на
заседаниях министров иностранных дел государствчленов Совета Европы; раздавались
такие призывы и на Третьей встрече глав государств и правительств Совета Европы,
состоявшейся в Варшаве в 2005 году.
Эти призывы к установлению более эффективного механизма контроля над исполнением
постановлений Суда и принятие в мае 2004 года Протокола № 14 к Конвенции — что в
любом случае требовало внесения изменений в Правила с тем, чтобы интегрировать в
них новые полномочия, которыми наделялся Комитет министров в деле осуществления
надзора за исполнением постановлений Суда, — имели своим результатом то, что
Комитет в июне 2004 года поручил Руководящему комитету по правам человека
провести новую ревизию Правил. Подготовленные на этой основе Правила были
приняты 10 мая 2006 года.
В значительной степени новые Правила4 подтверждают прежние Правила и прежнюю
практику, утвердившуюся с момента их принятия. Теперь дела вносятся в повестку
дня Комитета безотлагательно. Коллегиальный надзор за исполнением постановлений
Европейского Суда в целом осуществляется на специальных заседаниях Комитета,
посвященных обсуждению вопросов охраны прав человека, но может осуществляться и
на любом его заседании. Контрольные интервалы в процессе надзора в принципе
совпадают с каждым заседанием Комитета, что касается всех мер по исполнению
постановления Суда, направленных на устранение последствий нарушения для
индивидуального заявителя жалобы (выплата присужденной Судом справедливой
компенсации и иные предписанные им меры индивидуального характера). Что же
касается мер общего характера, таких как внесение изменений в законодательство и
т.п., то контрольный интервал для надзора за их исполнением установлен максимум
в шесть месяцев. Заявители имеют право представлять свои соображения по поводу
реализации мер, направленных на заглаживание причиненного им нарушением
Конвенции вреда, но им не позволяется высказываться по поводу мер общего
характера, если только государство не даст на то свое согласие. Комитет вправе
вмешаться в процесс исполнения посредством принятия промежуточной резолюции или
иного аналогичного по сути документа в особенности для того, чтобы обеспечивать
информацией о состоянии процесса исполнения постановления или, когда это
целесообразно, выразить озабоченность и (или) внести предложения, касающиеся
процесса исполнения. Информация о ходе исполнения постановлений Европейского
Суда публикуется для всеобщего сведения в снабженной комментариями повестке дня
работы Комитета, которая становится открытой для всеобщего доступа после
утверждения всеми делегациями примерно через 15 дней после каждого заседания
Комитета.
Новые Правила привносят с собой еще ряд новелл. Общим образом можно заметить,
что новые Правила лучше систематизируют существующую практику и совершенствуют
порядок участия общественных организаций в процессе надзора за исполнением
постановлений Европейского Суда, особенно, что касается принятия мер
индивидуального характера. Некоторые правила также содержат практическое
руководство по реализации новых полномочий Комитета, установленных Протоколом №
14 к Конвенции, по направлению запросов в Европейский Суд относительно
толкования того или иного постановления, по возбуждению производство по вопросу
о нарушении государством своего обязательства исполнить постановление Суда или
по осуществлению контроля также и над исполнением условий мировых соглашений,
заключенных до принятия решения по вопросу о приемлемости жалобы.
Переходные положения содержатся в решении Комитета, посредством которого он ввел
в действие новые Правила 10 мая 2006 г.5 Те новые Правила, которые не
увязываются с ратификацией Протокола № 14 к Конвенции, вступили в силу
немедленно по их принятии. Другие же станут действительными по ратификации
Протокола № 14 .
Из наиболее важных новых Правил можно указать на следующие:
в Правило 5. Данное правило в определенной степени является новеллой,
вдохновленной нарастающими попытками добиться синергетики в работе различных
органов Совета Европы, участвующих в процессе укрепления и развития норм и
принципов Конвенции. Новизна состоит в том, что предусматривается издание
ежегодного доклада о деятельности Комитета министров в сфере надзора за
исполнением постановлений Европейского Суда. Данный доклад будет общедоступным и
направляется в Европейский Суд и Генеральному секретарю, в Парламентскую
ассамблею и Комиссару по правам человека Совета Европы. В 1990е годы Комитет
публиковал ежегодный пресс релиз на эту тему и проводил совместно с Судом
прессконференции, но по разным причинам в начале 2000х годов эта практика
прекратилась.
в Правило 4. Усилия, предпринимавшиеся годами с тем, чтобы сделать процесс
исполнения постановлений Европейского Суда более эффективным, привели к принятию
нового четкого правила, указывающего, что приоритет в процессе надзора за
исполнением постановлений Суда надлежит отдавать тем его постановлениям, в
которых Суд установил наличие системной проблемы в правовом укладе
государстваответчика. При этом, однако, признаётся наличие проблемы отбора
заслуживающих в этом смысле внимания дел: таковой приоритет не должен отдаваться
в ущерб другим важным делам, в особенности делам, по которым установленное
нарушение повлекло за собой тяжелые последствия для потерпевшей стороны. Можно,
пожалуй, также предположить, что делам, которые демонстрируют наличие важной
системной проблемы, хотя и выявленной только на стадии исполнения постановления
Суда (и тем самым не выявленной конкретно самим Судом в его постановлениях)
будет отдаваться приоритет в равной мере.
в Правило 9. Качество процесса надзора за исполнением постановлений Европейского
Суда в огромной степени зависит от качества предоставляемой Комитету информации.
Новые Правила подтверждают право заявителей жалоб направлять в Комитет
сообщения, касающиеся их личной ситуации, но вводят и новое положение, согласно
которому теперь и неправительственные организаций и национальные учреждения,
выступающие за дальнейшее укрепление прав человека и в их защиту, наделены
правом направлять в Комитет сообщения по вопросам исполнения постановлений
Европейского Суда. Это право — в отличие от права индивидуальных заявителей —
включает возможность сообщить Комитету информацию по вопросу о необходимости и
объема мер общего характера, хотя при этом Комитет сохраняет за собой право
принимать во внимание такого рода сообщения или нет. Действительно, в самом
правиле 9 говорится лишь то, что Комитет «вправе» рассматривать такие сообщения,
а Секретариат в надлежащей форме доводит любое такое сообщение до сведения
Комитета. Для того чтобы соответствующее государство пользовалось бы в таких
случаях правом на ответ, ему предоставляется пять рабочих дней после получения
уведомления о сообщении для представления своих замечаний. Раньше же порядок был
таков, что упомянутые сообщения могли быть представлены в Комитет только при
наличии согласия соответствующего государства, при том, что ведущие заявители,
неправительственные организации и другие должны были лично излагать суть своих
сообщений всем делегациям в Комитете. При такой системе информация такого рода
никогда не официально не приобщалась к материалам работы Комитета.
в Правило 8. Были усовершенствованы и правила доступа граждан к информации,
представляемой в Комитет. Со временем на основе новых Правил необходимо будет
создать стоящую на уровне современных требований базу самых свежих данных,
содержащую информацию о ходе исполнения постановлений Суда по всем делам на
контроле Комитета, что позволит осуществлять более быстрое реагирование на
нарушения и — возможно — откроет лучшие возможности для организации обсуждения,
в частности в национальных юридических кругах, вопросов адекватности принимаемых
или планируемых государствами мер по исполнению постановлений Суда. Согласно
новым Правилам власти государств, заявители, неправительственные организации и
национальные учреждения, выступающие за дальнейшее укрепление прав человека и в
их защиту, желающие сохранить конфиденциальный характер представляемой ими в
Комитет информации, должны незамедлительно заявить мотивированное ходатайство на
сей счет. В прежних Правилах не указывалось, в какой момент надлежит оформить
такое ходатайство, что на практике позволяло
— во всяком случае, что касается властей государств — сохранять
представленнуюинформацию в тайне, пока у государства не появлялась возможность
заявить свое ходатайство. По практическим причинам такое могло продолжаться
несколько месяцев, что задерживало публичный доступ к информации. Новое правило
четко также устанавливает, что власти других государств, интересы которой
затрагиваются представленной в Комитет информацией (например, информацией по
межгосударственным делам) заявляют свои ходатайства о сохранении
конфиденциального характера этой информации незамедлительно или в любом случае
до ее первого рассмотрения Комитетом.
Существующая практика опубликования после каждого заседания Комитета снабженную
примечаниями программу работы и принятые им решения была сжато систематизирована
в новых Правилах. Также подлежит опубликованию и преданию гласности иная
представленная Комитету информация, если только Комитет не примет на этот счет
иного решения. Можно предполагать, что такое опубликование примет в основном
форму размещении информации на вебсайте Комитета в Интернете. Ввиду огромного
массива представляемой информации эффективность такой формы публикации в большой
степени будет зависеть от возможностей компьютерного поиска, которыми
располагают граждане.
в Раздел, посвященный вопросу о надзоре за исполнением условий мировых
соглашений. Введение отдельного раздела по мировым соглашениям в новые Правила —
весьма заметная перемена. Цель ее, однако, не состоит в том, чтобы вносить
какиелибо изменения в ныне в существующий порядок. Можно заметить, что
контрольные интервалы в процессе надзора в отношении исполнения условий мировых
соглашений, установленные в новых Правилах, предполагаются немного короче, чем в
отношении исполнения постановлений Суда, возможно изза того, что считается, что
власти государств заранее знают о содержании решений Суда, утверждающих условия
мировых соглашений. Как указано выше, до вступления в силу Протокола № 14 к
Конвенции надзор за исполнением со стороны Комитета министров будет продолжать
распространяться только на те мировые соглашения, которые были заключены
сторонами после принятия решения о приемлемости жалобы (и утверждаемые Судом в
форме постановления).
Следует заметить, что усилия Комитета, предпринятые в направлении
совершенствования механизма своего надзора за исполнением постановлений
Европейского Суда, параллельно привело к развитию его рабочих методов, что
содействует повышению ответственности государстваответчика за представление
информации о предпринятых или планируемых исполнительных мерах. Описание новых
рабочих методов в форме документа было размещено на вебсайте Комитета с
обозначением «CM/lnf(2004)8 Final».
Была также проведена рационализация порядка проведения дебатов в Комитете и
принята памятка для председателя Комитета, содержащая руководящие принципы
относительно тех отбора вопросов, которые заслуживают коллегиального обсуждения.
Эта памятка также была включена в текст вышеупомянутого документа Комитета.
Новые Правила и новые рабочие методы Комитета являются результатом усилий,
предпринятых в последние годы с целью совершенствования процесса надзора за
исполнением постановлений Европейского Суда. Работа мысли продолжается,
особенно, что касается дальнейшего развития форм реагирования (помимо
промежуточных резолюций, заявлений для прессы, заседаний на высоком уровне и
т.п.) на ситуации, когда государство заволокичивает исполнение постановления
Суда или проявляет небрежность в ходе исполнения.
Можно надеяться, что эти усилия наряду с усилиями, предпринимаемыми в настоящее
время в других сферах, в частности усилия, направленные на совершенствование
процесса принятия решений в Суде, вкупе с более совершенными национальными
механизмами имплементации Конвенции посредством последовательного соблюдения в
государствахчленах Совета Европы пяти Рекомендаций в данной области, принятых
Комитетом после 2000 года (представленных в его декларации «Гарантирование
эффективности Европейского Суда по правам человека», обнародованной в мае 2004
года), увенчаются успехом. Ничто, однако, не дается сразу, и ситуацию надо
продолжать держать под пристальным наблюдением со стороны европейских
учреждений.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
1 Любые точки зрения, высказанные в данной статье, являются частным мнением ее
автора. Правила надзора за исполнением постановлений Европейского Суда и
дополнительная информация по этому вопросу размещены в Интернете на вебсайте
Совета Европы в разделе документации Комитета министров: http://www.coe.int/T/CM/WCD/humanrights_en.asp#
(примечание редакции).
2 Комитет также разработал правила для реализации собственных полномочий по
принятию решений (в соответствии с бывшей статьей 32 Конвенции) и последующие к
ним дополнения. По существу эти правила были весьма схожи с теми, которые
применялись в отношении порядка осуществления надзора за исполнением
постановлений Европейского Суда.
3 Restitutio in integrum (лат.) — буквально: возвращение всего, что было;
здесь: восстановление той ситуации, в которой находилось лицо до нарушения
Конвенции (примечание редакции).
4 См. полный текст нового документа ниже (примечание редакции).
5 В данном решении говорится: «Заместители министров государствчленов Совета
Европы <…> приняли Правила Комитета министров Совета Европы о порядке надзора за
исполнением постановлений Европейского Суда по правам человека и условий мировых
соглашений <…>, решили, — принимая во внимание свое желание, чтобы данные
Правила подлежали бы незамедлительному применению, независимо от вступления в
силу Протокола № 14 к Европейской конвенции о правах человека, — что настоящие
Правила, за исключением правил 10 и 11, вступают в силу с даты их принятия и по
мере необходимости применяются mutatis mutandis к существующим положениям
Конвенции» (документ CM/Del/Dec(2006)963/4.1b,
CM(2006)39 Addendum) (примечание редакции).
Перевод с английского языка © Журнал «Права человека. Практика Европейского
суда по правам человека»
