Вследствие проведенного анализа, в Меморандуме указано на ряд
нерешенных проблем и предложены мероприятия, которые российские власти могут
рассмотреть в процессе поиска решений вышеуказанной проблемы.
Основные предложенные мероприятия следующие:
1) улучшение бюджетной процедуры в
Российской Федерации;
2) создание субсидиарного
механизма принудительного исполнения судебных актов, включая наложение ареста на
государственное имущество;
3) обеспечение через суды
эффективной ответственности государства за неисполнение судебных актов;
4) введение дополнительных
процентов в случае неисполнения;
5) обеспечение эффективной
ответственности государственных служащих за неисполнение;
6) возможный пересмотр роли
судебных приставов и повышение их эффективности.
Российским властям предлагается рассмотреть Меморандум в
процессе подготовки ожидаемого плана действий с целью незамедлительного принятия
необходимых дальнейших мер общего характера, требующихся для предотвращения
новых нарушений и дальнейших обращений в Суд.
Меморандум был позитивно встречен российскими властями и
расценен как позитивный вклад в определение подлежащих принятию мер общего
характера. Принимая во внимание масштабы проблемы, власти предложили определить
некоторые области, в которых эти проблемы должны быть решены в приоритетном
порядке с учетом их особенностей.
Введение
1. Начиная с 2002 г., Европейский Суд по правам человека
(далее – «Суд») констатировал во многих постановлениях нарушения Европейской
Конвенции о защите прав человека (далее – «Конвенция») Российской Федерацией
вследствие неисполнения органами государственной власти актов, принятых против
них внутренними судами (нарушение п. 1 статьи 6, статьи 13 Конвенции и статьи 1
Протокола №1). В соответствии со статьей 46 Конвенции все постановления Суда
были направлены в Комитет Министров для контроля за их исполнением, который
предполагает принятие мер общего характера с целью предотвращения новых подобных
нарушений.
2. В ходе рассмотрения дел в Комитете Министров было широко
признано, что констатированные Судом нарушения вскрывают важные структурные
проблемы, которые должны быть решены с тем, чтобы исполнить эти постановления.
Основные причины, лежащие в основе данных проблем, резюмированы ниже:
- неэффективность судебных приставов[1];
- отсутствие координации между различными исполнительными
органами[2];
- отсутствие в решениях четкого указания на должника;
- отсутствие средств на счете должника[3];
- отсутствие бюджетного финансирования[4];
- отсутствие ясности относительно документов, которые должны
быть направлены в Министерство Финансов[5].
Вследствие чего, Комитет Министров пригласил российские
власти проинформировать его о принятых или планируемых мерах с тем, чтобы решить
указанные структурные проблемы, и тем самым предотвратить новые подобные
нарушения.
3. Российские власти выразили понимание обеспокоенности
Комитета Министров в отношении важности и сложности проблем, большого количества
лиц, затронутых ими, и потока аналогичных жалоб в Суд (достигших 40% от числа
всех приемлемых жалоб против России). Они также заверили, что эта проблема
заключается не в отсутствие денежных средств, а в «сложных бюджетных отношениях
между федеральными властями и властями субъектов Российской Федерации». Поиск
решений этих проблем уже идет в тесном сотрудничестве с Советом Европы (в
частности, в рамках продолжающегося двустороннего проекта с Европейской
комиссией по эффективности правосудия (CEPEJ)).
4. Комитет признал необходимость найти в приоритетном порядке
срочные решения этих структурных проблем и в связи с этим обратился к
Секретариату с просьбой об оказании содействия Комитету и российским властям в
этом вопросе.
5. Вследствие чего, Секретариат подготовил настоящий
Меморандум с предварительным описанием и анализом лежащих в основе нарушений
проблем и предложениями основных направлений их разрешения. Не являясь
исчерпывающим, Меморандум, главным образом, основывается на опыте других
государств, которые столкнулись с подобными проблемами при исполнении
постановлений Суда.
I. Изменения исполнительной процедуры между 1997 и 2005 гг.
Процедура исполнения актов внутренних судов, обязывающих
органы власти к выплате определенных сумм, несколько раз менялась с момента
вступления в силу Конвенции в России (5 мая 1998 г.).
Между 1997 и 2001 гг. служба судебных приставов была
единственным компетентным органом, обеспечивающим исполнение всех судебных
актов, включая те, которые были приняты против государства, его субъектов, их
органов, муниципалитетов или их структур (далее – «органы власти»). Закон 1997
г. «Об исполнительном производстве» уполномочивал судебных приставов принимать
все необходимые меры в этом отношении, включая наложение ареста на денежные
средства или имущество должников.
Нарушения, констатированные Судом в течение этого периода, в
основном возникали из-за неэффективности службы судебных приставов[6].
Между 2001 и 2005 гг. исполнение судебных актов в отношении
органов власти в основном базировалось на специальной процедуре, установленной
постановлениями Правительства, вверившими исполнение таких судебных актов
Министерству Финансов[7].
Кроме того, ежегодные законы «О федеральном бюджете» (начиная с Закона №150-ФЗ
от 27 декабря 2000г.) уполномочивали должным образом Министерство Финансов
осуществлять необходимые выплаты. Компетенция судебных приставов в данной сфере
была исключена законом, начиная с 2003 г. (Закон № 176-ФЗ от 24 декабря 2002
г.). Какие-либо принудительные меры с целью обеспечить исполнение судебных актов
предусмотрены не были.
Несмотря на эти законы и нормы, в период с 2001 г. по 2003 г.
Верховный Суд несколько раз выносил решения о том, что существование специальной
исполнительной процедуры, в принципе, не мешает взыскателям при необходимости
добиваться исполнения судебного акта через службу судебных приставов. Однако,
исполнение таких судебных актов через службу судебных приставов оказывалось
неэффективным на практике.
14 июля 2005 г. Конституционный Суд признал Постановление
Правительства №666 неконституционным, определив, что специальная
(исполнительная) процедура может быть установлена только законом.
Конституционный Суд дал властям срок до 1 января 2006 г. с тем, чтобы создать
соответствующую исполнительную процедуру с учетом следующих принципов:
-
исполнение судебных актов должно осуществляться в разумный
срок;
-
исполнительное производство должно подвергаться
эффективному, а не формальному, судебному контролю, позволяющему обжалование
действий государственных служащих, затягивающих исполнение судебных актов
или отказывающих в нем;
-
неисполнение судебного акта должно приводить к ответственности должников в
соответствии с федеральными законами, и должен существовать специальный
механизм, предусматривающий ответственность государственных служащих за
неисполнение или несвоевременное исполнение.
Вслед за постановлением Конституционного суда Парламент принял Закон от 27
декабря 2005 г., который закрепил специальную исполнительную процедуру (Закон
№197 от 27 декабря 2005 г., вносящий изменения в Бюджетный кодекс,
Уголовно-процессуальный кодекс, Арбитражный кодекс и Федеральный закон «Об
исполнительном производстве», далее – «Закон 2005 г.»).
II. Процедура исполнения судебных актов, действующая с января
2006 г.
Новая процедура исполнения судебных актов, принятых в
отношении органов власти, в значительной степени основывается на презумпции, что
новые ответственные органы, Федеральное Казначейство (включая его
территориальные подразделения), будут впредь эффективно обеспечивать по запросу
взыскателя исполнение судебных актов. Предоставление взыскателям права
использовать принудительные механизмы исполнения в отношении органов власти не
было расценено как необходимое.
Основные элементы новой процедуры следующие:
а) Значительное ограничение полномочий судебных приставов
- законом
исключена компетенция судебных приставов по принудительному взысканию с
органов власти денежных средств, находящихся на лицевых счетах, открытых в
органах Федерального Казначейства;
- судебные приставы
сохраняют компетенцию по принудительному взысканию денежных средств с
государственных организаций и учреждений, находящихся на лицевых счетах,
открытых в частных банках.
b) Введение единообразной
процедуры
- компетенция по исполнению судебных актов, обязывающих
органы власти выплатить денежные средства, принадлежит на сегодняшний день
Федеральному Казначейству и его органам;
- закон предусматривает единый список документов,
которые должны быть направлены взыскателями в Казначейство с целью
исполнения судебного акта (например, исполнительный лист вместе с надлежащим
образом заверенной копией судебного акта, на основании которого он выдан, с
заявлением взыскателя и указанием реквизитов его банковского счета);
- закон также предусматривает
исчерпывающий список оснований и закрепляет пятидневный срок, существовавший
ранее, для рассмотрения заявления и возврата документов взыскателю;
- срок для исполнения судебного акта был увеличен с 2 до
3 месяцев со дня поступления исполнительных документов в Казначейство.
c) Меры, предусмотренные для
обеспечения исполнения
- при
отсутствии у должника денежных средств для исполнения судебного акта, он
должен в течение 3 месяцев с момента получения заявления взыскателя
обратиться с запросом-требованием в бюджетные органы о выделении ему
необходимых средств из бюджета; в данном запросе-требовании должник
указывает на соответствующий(ие) судебный(ые) акт(ы);
- органы
Казначейства уполномочены замораживать лицевые счета должника (т.е.
приостанавливать осуществление расходных операций на этих счетах)[8]
до тех пор, пока присужденные судом денежные суммы не будут выплачены; закон
также уточняет, что исполнение гарантируется всеми средствами, находящимися
на лицевых счетах должника, открытых в органах Федерального Казначейства
(включая доходы, полученные из внебюджетных источников).
d) Субсидиарная ответственность
государства и государственных служащих в случае неисполнения
- закон предусматривает субсидиарную
ответственность государства в случае неисполнения различными органами власти
судебного акта в течение трех месяцев, при условии, что такая
ответственность установлена судом в рамках отдельной процедуры;
- закон также предусматривает
ответственность в судебном порядке государственных служащих в случае
неисполнения.
III. Требуемые разъяснения и предложения для рассмотрения
А. Вопросы, требующие прояснения в отношении новой
исполнительной процедуры
В то время как новая процедура предположительно может
улучшить, в определенной степени, ситуацию в сфере исполнения судебных актов,
ряд вопросов нуждается в разъяснении, и в частности следующие:
- Каким
образом разрешаются споры между субъектами Федерации и федеральными властями
в отношении соответствия заложенных бюджетных ассигнований необходимым
расходам (включая те, которые возникают в связи с исполнением судебных
актов)? Существует ли в этой области судебный или другой независимый
контроль?
- Отменил ли новый закон ранее
существовавшую процедуру, согласно которой суммы, подлежащие выплате в
соответствии с судебными актами, должны были быть сначала включены в бюджет
на следующий год и выплачены только после принятия данного бюджета, таким
образом порождая систематические задержки исполнения этих актов?
- Существует
ли специальный механизм в случае, если Казначейство не исполняет свои
обязательства (включая приостановление операций по расходованию средств на
лицевых счетах должника) и не соблюдает сроки, установленные новым законом,
что уже имело место при применении предыдущих правил, содержащих аналогичные
нормы (ср. неисполнение Постановления №143 от 22 февраля 2001 г.,
рассмотренное Судом в деле Шиляев против России, постановление от 6 октября
2005 г., ставшее окончательным 6 января 2006 г.)?
- В более
широком смысле, каким образом осуществляется судебный контроль над
исполнительным производством, о необходимости которого говорится в § 3.3
постановления Конституционного Суда от 14 июля 2005 г. (например, судебный
контроль в случае невыполнения Казначейством своих обязательств или судебный
контроль законности действий государственных служащих)?
- Какие механизмы имеются в распоряжении
Казначейства по приостановлению расходных операций на лицевом счету
должников в случае неисполнения судебного акта? Приняты ли необходимые
правовые акты или соответствующие инструкции, как предусмотрено в Законе
2005 г. (статьи 242-3 §3, 242-4 §3 и 242-5 §3)?
Как работает этот механизм
на практике?
- Каким
образом и на какой стадии «субсидиарная ответственность» государства может
быть материализована в случае неисполнения судебного акта определенным
органом? Какие средства правовой защиты доступны индивидуальным взыскателям
в связи с этим?
- Как
осуществляется предусмотренная законом ответственность государственных
служащих в случае неисполнения? Какова роль
компетентных органов государственной власти в этом отношении?
-
Предусматривает ли закон специальный процент, применимый к государственным
долгам, в целях автоматической компенсации задержек в исполнении судебного
акта без повторного обращения в суд?
- Как может
быть разрешен конфликт юрисдикции между Казначейством и судебными
приставами, если у должника счета открыты одновременно в органах
Казначейства и в частном банке?
Подробные ответы властей на вышеуказанные вопросы
способствовали бы проведению Комитетом полной оценки настоящей ситуации и
необходимости принятия последующих мер, чтобы предотвратить новые нарушения и
непрерывный поток новых жалоб в Суд.
Особенную важность в этом отношении представляет подробная
информация о применении новой процедуры на практике, которая продемонстрировала
бы устранение несовершенств системы, выявленных в постановлениях Суда. Оценка
текущей практики является необходимым и важным аспектом, особенно с учетом того,
что новый Закон 2005 г. просто закрепил некоторые ранее существовавшие
процедуры, которые оказались неэффективными на практике. Например, существование
предусмотренных законом сроков исполнительного производства и полномочия по
приостановлению операций по расходованию средств на лицевых счетах должников не
смогли предотвратить неисполнение судебных актов в прошлом, о чем
свидетельствует ряд постановлений Суда (например, Баженов против России,
постановление от 6 октября 2005 г., ставшее окончательным 6 января 2006 г.;
Шведов против России, постановление от 20 октября 2005 г., ставшее окончательным
20 января 2006 г.).
В. Основные мероприятия, направленные на усовершенствование
существующей исполнительной процедуры
Представляется общепринятым тот факт, что Закон 2005 года не
разрешил все сложные вопросы, лежащие в основе нарушений, констатированных
Судом. Поэтому сами российские власти активно продолжают поиск возможных
решений, а также путей и средств улучшения существующей исполнительной
процедуры, в частности в рамках двустороннего проекта с
CEPEJ (The
European
Commission for
the
Efficiency
of
Justice).
В рамках контроля, осуществляемого Комитетом за исполнением
рассматриваемых постановлений Суда, российским властям было также предложено
учесть опыт других стран, столкнувшихся в прошлом с аналогичными проблемами (см.
в частности, дела Heirs J. Dierckx against Belgium,
Hornsby against Greece, которые были закрыты
окончательными Резолюциями DH(95)105 и DH(2004)81
соответственно и Рекомендацию Комитета Rec(2003)17,
содержащую руководящие принципы относительно исполнения постановлений). Важность
выводов CEPEJ была также подчеркнута.
С тем, чтобы оказать дополнительное содействие властям при
анализе ситуации и Комитету при осуществлении контроля за исполнением
соответствующих постановлений, Секретариат выделил на основании существующего
опыта некоторые нижеследующие основные мероприятия, представляющие интерес, с
целью обеспечения исполнения Россией требований Конвенции. Список не является
исчерпывающим и может быть изменен в зависимости от оценки Комитетом
эффективности разных мер, принятых для исполнения постановлений.
1. Усовершенствование бюджетных процедур внутри Российской
Федерации
а) Проблема, признанная властями
Российские власти неоднократно признавали, как в Комитете
Министров, так и в рамках CEPEJ, что причиной
неисполнения внутренних судебных актов является не отсутствие денежных средств,
а сложные бюджетные процедуры, существующие внутри Российской Федерации.
Данная общая проблема, очевидно, может потребовать более
широкомасштабных решений, выходящих за пределы исполнения судебных актов.
Однако, два следующих специфических аспекта, вероятно, имеют прямое отношение к
проблеме исполнения судебных актов:
i) отсутствие
соответствующей законодательной основы для бюджетного планирования, которое
должно обеспечить распределение денежных средств в соответствии с
обязательствами государства по выплатам;
К примеру, критерий «государственных минимальных социальных
стандартов», который фактически использовался для бюджетного планирования, судя
по всему, так и не был определен законом. Вследствие чего, осуществление
эффективного бюджетного планирования оказалось невозможным на всех уровнях.
Вероятно, данная проблема может считаться решенной, благодаря недавнему введению
понятия «расходного обязательства» как новой основы для бюджетного планирования.
Дополнительные пояснения в этом отношении были бы
полезными.
ii) неадекватные
процедуры для распределения бюджетных средств органам власти и структурам,
ответственным за исполнение денежных обязательств
Иными словами, распределенные федеральные средства часто не
направляются вовремя органам власти, ответственным за исполнение денежных
обязательств, или последние расходуют полученные федеральные средства
ненадлежащим образом.
b) Возможные пути решения проблемы
i) создание
специального федерального фонда и/или специальных резервных бюджетных линий,
чтобы обеспечить быструю выплату должнику сумм в соответствии с судебными актами
Недостатки настоящих бюджетных процедур неизбежно приводят к
дефициту бюджетных средств, направленных органам власти, ответственным за
выплату денежных средств на основании судебных актов. Соответственно, эксперты
CEPEJ уже предложили создание специальных бюджетных линий
при компетентных органах с тем, чтобы позволить им быстро исполнять судебные
акты, принятые против них. Условием для использования данных средств должно быть
наличие судебного акта, предписывающего выплату сумм.
Учитывая изменения, введенные Законом 2005 г., власти могут
также рассмотреть возможность создания либо специального федерального фонда,
либо децентрализованных резервных линий под контролем Федерального Казначейства,
которые позволили бы осуществлять быстрые выплаты в соответствии с судебными
актами, с последующей возможностью предъявления органу-должнику требования о
возмещении соответствующих сумм вместе с процентами. Таким образом, федеральные
власти могли бы осуществлять впоследствии принудительный возврат сумм,
одновременно предотвращая любые задержки исполнения судебных актов, принятых в
пользу физических лиц.
ii) Установление
ответственности за отсутствие средств – судебное разрешение споров между
федеральными и местными властями
Установление ответственности органов государственной власти и
государственных служащих перед независимым судебным органом было бы особенно
полезным для того, чтобы остановить бесконечные споры между федеральными и
местными властями относительно того, кто несет ответственность за невыплату.
Несмотря на то, что данную роль в некоторых странах выполняют счетные судебные
палаты, существующие российские суды достаточно высокого уровня могли бы
разрешать споры такого рода. Со временем, установление ответственности может не
только подразумевать идентификацию должника, но также и влечь за собой и
наложение штрафов.
2. Создание субсидиарного механизма принудительного
исполнения, включая наложения ареста на государственное имущество
i) необходимость
принудительного исполнения посредством наложения ареста
Настоящая система в том виде, в котором она закреплена
Законом 2005 г., фактически исключает принудительную процедуру исполнения
судебных актов, принятых против органов власти, в случае неисполнения судебных
актов через существующую процедуру. Даже если полномочия Казначейства по
замораживанию счетов должников могут быть важным исполнительным инструментом, их
эффективность еще требуется продемонстрировать. В любом случае, эта процедура не
позволяет выделения замороженных сумм непосредственно в пользу индивидуального
взыскателя.
Таким образом, существование данного исполнительного
механизма как основного не должно исключать создание субсидиарного механизма
принудительного исполнения судебных актов, применяемого к государству и его
органам. Действительно, практика некоторых государств убедительно показала, что
принудительное исполнение с последующей возможностью наложения ареста на
государственное имущество является важным инструментом для обеспечения
эффективной субсидиарной ответственности государства за неисполнение судебных
актов (см. Dierckx against Belgium, Резолюция
DH(95)105 и Hornsby against
Greece, Резолюция DH(2004)81). Более
того, это составляет дополнительный стимул для государственных служащих делать
все, от них зависящее для своевременного исполнения судебных актов.
Вследствие чего, российским властям предлагается рассмотреть
целесообразность введения аналогичного механизма в российское законодательство.
ii) Обеспечение
исполнения за счет государственного имущества
Кроме того, Закон 2005 г. гарантирует исполнение судебных
актов только за счет средств, находящихся на лицевых счетах, открытых в органах
Казначейства либо в частном банке. Таким образом, предлагается рассмотреть
включение государственного имущества (за исключением того, которое явно
необходимо для выполнения государством своих прерогатив) в качестве
дополнительной гарантии исполнения. Действительно, статьи 126 и 214 Гражданского
кодекса уже подразумевают такую возможность. Они предусматривают, что Российская
Федерация отвечает по своим обязательствам, в том числе согласно окончательным
судебным актам, принадлежащим ей имуществом, кроме имущества, закрепленного за
государственными предприятиями и учреждениями.
Следовательно, потребуется создание специальной
законодательной базы, обеспечивающей в необходимых случаях принудительное
исполнение за счет государственного имущества. В связи с этим, власти могут
учесть опыт других стран, которые составили перечень государственного имущества,
которое может быть арестовано (см., среди прочего, вышеуказанную резолюцию
DH (95) 105 в деле Dierckx against Belgium).
3. Роль судов в обеспечении эффективной ответственности
государства за неисполнение судебных актов
i)
Судебный контроль за исполнительным производством
Вопрос о необходимости эффективного судебного контроля за
исполнительным производством в соответствии с Законом 2005 г. уже был поднят
выше (например, в отношении отказов по замораживанию счетов или отсрочки
исполнения). Однако, как уже было указано, остается неясным, как данный контроль
осуществляется.
В общем, власти приглашаются продолжить в сотрудничестве с
представителями судебной власти поиск путей и средств вовлечения судов в
исполнительный процесс.
ii) Другие судебные
средства защиты от неисполнения: улучшение компенсации и ускорение
исполнительной процедуры
Учитывая увеличивающееся количество аналогичных дел,
находящихся в производстве Суда, российские власти могут пожелать рассмотреть
возможность создания на национальном уровне упрощенного судебного средства
правовой защиты, позволяющего взыскателям получить надлежащую компенсацию (по
крайней мере, за моральный вред) в случае задержки исполнения по сравнению с
установленными законом сроками (сверх установленного законом процента,
рассматриваемого ниже) или добиться ускорения исполнительной процедуры, как это
было сделано в других странах (например, промежуточные Резолюции ResDH(2005)114
и ResDH(2004)72 по некоторым постановлениям против Италии
и Резолюция ResDH(2005)60 по делу Хорват против
Хорватии).
Относительно возможности получения дополнительной
компенсации, покрывающей весь ущерб, причиненный несвоевременным исполнением,
нужно отметить, что действующий Гражданский кодекс РФ предусматривает
гражданскую ответственность за «действия или бездействие государственных
органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов»
(статья 1069 ГК). Также следует отметить, что новый Закон 2005 г. подтвердил
субсидиарную ответственность государства за неисполнение судебных актов
различными органами власти в течение трех месяцев. Однако, остается неясным, как
данная ответственность может быть реализована, учитывая трудности, с которыми
сталкиваются суды при применении данных положений.
Вследствие чего, российским властям предлагается также
рассмотреть дальнейшие меры, законодательные или прочие, чтобы обеспечить
эффективность субсидиарной ответственности государства, что в свою очередь может
содействовать более эффективному предотвращению – и выплате компенсации за –
неисполнения судебных актов (например, Хорнсби против Греции, Резолюция
DH(2004)81, Приложение, п. 3).
В свете вышесказанного, нужно напомнить о постоянной
принципиальной позиции Комитета по поводу внутренних средств правовой защиты:
если само по себе создание таких средств является важным и может содействовать
выполнению государствами своих обязательств по Конвенции, «это не освобождает
государства от их общего обязательства разрешить структурные проблемы, лежащие в
основе нарушения (см. вышеуказанную промежуточную резолюцию ResDH(2005)114).
4. Введение соответствующего процента в случае неисполнения
Начисление фиксированного процента за неисполнение
государством судебных актов может быть важным инструментом, как для
предотвращения многочисленных судебных исков по одному и тому же делу, так и для
создания дополнительного стимула для исполнения судебных актов органами власти.
i) возможное
изменение практики применения статьи 395 Гражданского кодекса
Статья 395 Гражданского кодекса, предусматривающая выплату
процентов, кажется, фактически никогда не применялась судами к государственным
долгам. Взыскание процентов с государства может быть эффективно осуществлено
посредством более смелого толкования статьи 395 Гражданского кодекса. Верховный
Суд мог бы подтолкнуть к этому нижестоящие суды путем принятия соответствующего
Постановления Пленума.
ii) возможное введение
различных ставок и форм процентов
Впоследствии, параллельно с улучшением ситуации, специальное
законодательство могло бы предусматривать более высокий процент за неисполнение
судебных актов, или, по крайней мере, неправомерное неисполнение,
констатированное судебным решением.
Для большей эффективности будущее законодательство может
также предусматривать что, если исполнение судебного акта отложено или в
исполнении такового отказано, должник или Министерство Финансов должны выплатить
взыскателю стандартную сумму за каждый день просрочки исполнения судебного акта
в качестве компенсации. Эта сумма может быть рассчитана с учетом определенного
процента от суммы, оставшейся невыплаченной в соответствии с судебным актом.
5. Обеспечение эффективной ответственности государственных
служащих за неисполнение
а) Настоящая ситуация
Закон 2005 г. предусматривает, что неисполнение судебных
актов влечет за собой ответственность в соответствии с федеральными законами.
Основные нормы, регулирующие ответственность за неисполнение судебных актов,
указаны ниже:
· Кодекс об административных
правонарушениях предусматривает ответственность за неисполнение законного
распоряжения судьи или судебного пристава (ст. 17.3), воспрепятствование
законной деятельности судебного пристава-исполнителя (ст. 17.8) или невыполнение
в срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор (ст.
19.5);
· Закон «Об исполнительном
производстве» от 1997 г. наделяет судебных приставов полномочиями подвергать
должностных лиц штрафу (статьи 85 и 87);
· Уголовный кодекс, в частности
статья 315 («Неисполнение приговора, решения суда или иного судебного акта»),
представляет собой важный инструмент по обеспечению исполнения судебных актов;
· Бюджетный кодекс содержит
целый раздел, посвященный ответственности государственных служащих за нарушение
бюджетного законодательства.
b) Возможные дополнительные меры
i) эффективность
существующих положений требует оценки
Хотя данные законодательные акты и представляют собой
существенную основу для ответственности государственных служащих за неисполнение
судебных актов, их эффективность должна еще быть подтверждена практикой.
Вследствие чего, властям предлагается представить детальную статистику и примеры
судебных решений, показывающих, как рассматриваемая ответственность реализуется
на практике.
ii) Уточнение роли и
полномочий компетентных органов в области ответственности за неисполнение
До вступления в силу нового Закона судебные приставы играли
основную роль в применении вышеуказанных санкций, поскольку их отчеты
использовались как основания для дальнейшего преследования лиц, ответственных за
неисполнение или несвоевременное исполнение судебных актов.
Учитывая радикальное ограничение компетенции судебных
приставов Законом 2005 г., властям предлагается уточнить соответствующие роли
службы судебных приставов, Федерального Казначейства и прокуратуры в целях
эффективного привлечения к ответственности государственных служащих в данной
сфере.
iii) Более пристальный
контроль за исполнением и «нулевая терпимость» в отношении преднамеренного
неисполнения судебных актов
В качестве одной из срочных мер, компетентные органы могут
быть призваны осуществлять более эффективный контроль посредством применения
соответствующих средств и принимать быстрые меры против преднамеренных нарушений
государственными служащими их обязанностей по исполнению судебных актов.
6. Возможный пересмотр роли судебных приставов и повышение
эффективности их деятельности
Процедура, регулирующая деятельность службы судебных
приставов, и недостаточность предоставленных им полномочий и средств также могут
являться одной из проблем, лежащих в основе неисполнения или неэффективного
исполнения внутренних судебных актов. Поскольку судебные приставы сохранили
определенную роль, хотя и очень ограниченную, в процессе исполнения судебных
актов против государства, повышение их эффективности продолжает представлять
интерес. Реформа соответствующего законодательства так же, как и другие меры для
повышения эффективности деятельности института судебных приставов, были бы
целесообразны.
IV – Комментарии российских властей
Российские власти позитивно оценили настоящий Меморандум,
поскольку он дает точное представление о существующей ситуации и может
способствовать принятию мер общего характера, необходимых для исполнения
постановлений Европейского Суда.
Они также подчеркнули сложность проблем, требующих
всеобъемлющих и всесторонних реформ на всех уровнях в долгосрочной перспективе.
Вследствие чего, власти предложили определить некоторые области, в которых
проблемы неисполнения должны быть разрешены в приоритетном порядке с учетом
следующих их особенностей
· вид организации, не
исполняющей судебные акты (Федеральное Казначейство, субъекты Федерации,
муниципальные образования) и/или
· вид обязательства,
наложенного судебным решением (социальные выплаты, надбавка к пенсиям,
увеличение пенсий по инвалидности и т.д.).
Такой «поэтапный подход» не исключает, однако, параллельного
рассмотрения и принятия широкомасштабных реформ, направленных на
усовершенствование существующей исполнительной процедуры по направлениям,
предложенным в настоящем Меморандуме.
[1]
Например, Тимофеев (58263/00), постановление от 23.10.2003, Вассерман
(15021/02), постановление от 18.11.2004
[2]
Например, Рейнбах (23045/03), постановление от 29.09.2005
[3]
Например, Плотников (43883/02), Макарова и другие (7023/03), Познахирина
(25964/02), постановления от 24.02.2005; ООО «Русатоммет» (61651/00),
постановление от 14.06.2005; Яворивская (34687/02), постановление от
21.07.2005; Герасимова (24669/02), постановление от 13.10.2005
[4]
Например, Горохов и Рузяев (38305/02), постановление от 17.03.2005;
Баженов (37930/02), постановление от 20.10.2005 г.
[5]
Например, Шиляев (9647/02), постановление от 06.10.2005 г.
[6]
Например, Тимофеев (58263/00), постановление от 23.10.2003 г., Вассерман
(15021/02), постановление от 18.11.2004
[7]
Постановление от 22 февраля 2001 г. №143 относительно Правил исполнения
решений на основе исполнительных листов, выданных судами по делам против
органов государственной власти, получающих денежные средства из
федерального бюджета, утвержденные постановлением №666 от 22 сентября
2002 г.
[8]
Ранее Постановление Правительства
n°143 от 22
февраля 2001 г., содержащее Правила исполнения судебных актов на
основании исполнительного листа, выданного судами против организаций,
состоящих на бюджетном финансировании, которое было заменено
Постановлением
n°666 от 22
сентября
2002
г.
