Нарушение прав граждан и организаций в налоговых
правоотношениях на стадии предварительного рассмотрения
обращений в Конституционный Суд Российской Федерации
16.03.2007
Опубликовано: Журнал «Налоги и налогообложение» № 2, 2007.
Право граждан и организаций защищаться от неконституционных
законов и иных нормативных актов, нарушающих гарантии
справедливого налогообложения в нашей стране,
обеспечивается посредством конституционного
судопроизводства – особого вида судопроизводства, главной
целью которого является всемерная охрана Конституции РФ как
Основного Закона государства российского, в том числе, от
неправовых решений его официальных властей. Однако на
практике заявители при подаче жалоб на нарушение
конституционных прав и свобод сталкиваются с грубым
попранием их права на судебную защиту в Конституционном
Суде, благодаря деятельности одного из подразделений
аппарата этого суда – Секретариата, который с годами все
больше и больше напоминает своеобразного «конституционного
киллера».
Основная черта всех тех проблем, с которыми сталкиваются граждане и юридические лица в
сфере конституционного судопроизводства, заключается в том, что сам факт их существования
усугубляет положение заявителей, права которых и так были нарушены законодателем и
действиями правоприменительных органов; однако, обращаясь в федеральный орган
конституционной юстиции, заявитель сталкивается с еще большим произволом, связанным, как
правило, с незаконной и часто неквалифицированной деятельностью Секретариата
Конституционного Суда РФ, вследствие чего, полностью разочаровываясь в действующем
государственном механизме защиты конституционных прав и свобод. Именно поэтому, на наш
взгляд, соблюдение норм законности, здравого смысла и элементарного приличия очень важно
при построении действенной системы конституционно-судебной защиты прав граждан, а еще
больше, при ее функционировании.
Когда гражданин или организация обращается в Конституционный Суд РФ, первым делом его
жалоба попадает в Секретариат этого суда. Здесь следует сказать о том, что в этом случае
заявителю можно быть уверенным почти на 100 %, что на его жалобу он получит
обычную «отписку» Секретариата Конституционного Суда, даже в том случае, если его жалоба
абсолютно обоснована, полностью мотивирована, оплачена госпошлиной, по форме отвечает
требованиям Закона....
Как известно, основания для уведомления заявителя о несоответствии его обращения Закону о
Конституционном Суде РФ имеют исчерпывающий характер, и все перечислены в статье 40
Закона о Конституционном Суде РФ (явная неподведомственность, не соответствие обращения
по форме требованиям Закона о Конституционном Суде, ненадлежащий заявитель, обращение не
оплачено госпошлиной). Однако Секретариат в своем уведомлении, которое оформляется в виде
обычного письма, никогда не указывает конкретное основание, тем более в тех случаях,
когда указать его невозможно, т.к. такого основания просто нет. Секретариат в уведомлении
излагает свое видение проблемы, как правило, «поворачивая» к данной конкретной ситуации,
описанной в жалобе, те или иные правовые позиции Конституционного Суда и комментируя
их «на свой лад». Как видно из перечисленных оснований для уведомления, все они имеют
вполне конкретный и формальный характер и по своему содержанию никак не предполагают
произвольные ответы Секретариата о несоответствии жалобы требованиям Закона и
формулирование выводов о том, нарушены права заявителя или нет (данные ответы
основываются на собственном толковании этим подразделением аппарата Конституционного Суда
Конституции РФ, норм международного права, правовых позиций Конституционного Суда РФ и
положений законодательства).
После получения заявителем такого необоснованного уведомления от Секретариата, он
подает «заявление в порядке статьи 40», основываясь на положении пункта 4 статьи 40
Закона о Конституционном Суде, согласно которому «Секретариат Конституционного Суда
Российской Федерации уведомляет заявителя о несоответствии его обращения требованиям
настоящего Федерального конституционного закона. Заявитель вправе потребовать принятия
Конституционным Судом Российской Федерации решения по этому вопросу». Как мы можем
увидеть невооруженным глазом, слова «уведомляет» и «потребовать» в данной норме указаны в
единственном числе, что означает предоставление Секретариату Конституционного Суда РФ
права единожды уведомить заявителя о несоответствии его обращения требованиям Закона, а
заявителю - единожды потребовать принятия Конституционным Судом решения по своей жалобе.
В данном случае фактически имеется в виду право заявителя оспорить неправомерный ответ
Секретариата непосредственно в Конституционном Суде РФ. При этом совершенно очевидно, что
данная норма не предоставляет Секретариату права сколь угодно раз уведомлять заявителя, с
тем, чтобы количество таких уведомлений определял сам Секретариат. Иное толкование
нарушало бы право граждан на доступ к конституционному правосудию, осуществляемого
Конституционным Судом РФ, а не его Секретариатом, а, равно как и компетенцию
Конституционного Суда РФ по осуществлению конституционного правосудия.
Однако на практике все происходит иначе. Секретариат Конституционного Суда умышлено
втягивает заявителя в бесконечную переписку с ним, которая может длиться годами, по всей
видимости, рассчитывая «измотать» заявителя и заставить отказаться от своих законных
требований, которые только и заключаются в том, чтобы Конституционный Суд РФ на своем
пленарном заседании в строгом соответствии с Законом рассмотрел вопрос о возможности
принятия обращения к своему производству. Количество уведомлений Секретариата по одному и
тому же обращению доходит до 6-7. Жалобы заявителя Председателю Суда, судье-секретарю,
который по Закону контролирует деятельность Секретариата, фактически «уходят в никуда»,
т.к. деятельность Конституционного Суда РФ организована таким образом, что все обращения,
независимо от их содержания (в том числе жалобы на сотрудников Секретариата),
направленные по адресу: г. Москва, ул. Ильинка, 21, поступают в Секретариат и на этом их
движение заканчивается.
Таким образом, речь идет о превышении Секретариатом Конституционного Суда РФ полномочий,
определенных Законом о Конституционном Суде, Регламентом Конституционного Суда РФ, а
также предположительно скрытом от глаз общества Положении о Секретариате Конституционного
Суда РФ (в том случае, если правовое регулирование, осуществляемое в этом Положении
совпадает с правовым регулированием, осуществляемом Конституцией РФ, Федеральным
конституционным законом «О Конституционном Суде РФ» и Регламентом Конституционного Суда
РФ, в чем автор имеет право обосновано сомневаться, в связи с тем, что, несмотря на
прямое упоминание данного Положения в части 3 статьи 111 указанного Закона, оно нигде не
опубликовано, отсутствует во всех правовых базах и, таким образом, полностью скрыто от
глаз общества; на требования его выслать Секретариат также отвечает отказам, чем нарушает
конституционное право на информацию).
Также очевидно, что нарушается один из базовых принципов права, согласно которому, никто
не может быть судьей в своем собственном деле. В данном же случае «дело», спор
(непреодолимые разногласия юридического свойства) фактически возникает между заявителем и
Секретариатом Конституционного Суда, «судьей» в котором выступает Секретариат,
самостоятельно выбирающий, когда и сколько раз ему ответить «что-то возомнившему о себе»
заявителю…. Именно, когда и сколько раз, т.к. срок для ответа Секретариата также не
устанавливается ни в Законе, ни в Регламенте: Секретариат сам решает, сколько месяцев, а
может и лет, ему переписываться с заявителем.
Практика судов общей юрисдикции также сложилась таким образом, что они отказывают в
принятии заявлений граждан и организаций, подаваемых ими в эти суды на бездействие
Секретариата, выражающееся в непередаче жалобы на рассмотрение в пленарное заседание
Конституционного Суда для решения вопроса о принятии ее в производство, на том основании,
что «заявление не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства,
поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке» (пункт 1 части
1 статьи 134 ГПК РФ). Причем, в каком именно «ином судебном порядке» разрешается
заявление, суды не уточняют; и это абсолютно естественно, т.к. такого судебного порядка в
природе не существует.
Кроме того, нельзя не отметить еще одну, весьма «неприглядную» тенденцию в деятельности
Секретариата Конституционного Суда, связанную со злоупотреблением им своим статусом
фактической «первой инстанции» в конституционном судопроизводстве. Речь идет не просто о
превышении им своей компетенции, а о нарушении компетенции Конституционного Суда РФ,
изложенной в статье 43 Закона о Конституционном Суде. Согласно этой статье
Конституционный Суд принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению в
случаях, если 1) разрешение вопроса, поставленного в обращении, не подведомственно
Конституционному Суду; 2) обращение в соответствии с требованиями Закона о
Конституционном Суде не является допустимым; 3) по предмету обращения Конституционным
Судом ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.
Следует отметить, что практически всегда Секретариат указывает на то, что обращение
неподведомственно Конституционному Суду, несмотря на то, что признак явной
неподведомственности (статья 40 Закона о Конституционном Суде) отсутствует. Так, канд.
юрид. наук., судья Уставного Суда Свердловской области Н.Д. Мершина справедливо отмечает,
что Закон не наделяет Секретариат Конституционного Суда РФ правом решать дело по существу
либо оценивать обоснованность требований заявителя. Помимо этого Н.Д. Мершина указывает
на то, что к ситуациям явной неподведомственности относятся, в частности, случаи, когда
заявитель требует о пересмотре или отмене приговора или решения суда по гражданскому
делу, обжалует действия должностных лиц, требует обеспечить исполнение судебных решений и
т.д. (Конституционный судебный процесс: Учебник для вузов /Отв. ред. д.ю.н., проф. М.С.
Саликов. – М.: Издательство НОРМА, 2003. С. 125.).
Канд. юрид. наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации Л.В. Лазарев также
обращает особое внимание на то, что «Термин «явно неподведомственно» подразумевает
очевидные, бесспорные случаи, которые встречаются очень часто. Заявитель обжалует,
например, решение районного или областного суда по конкретному уголовному или
гражданскому делу, приказ руководителя организации об увольнении работника, отказ в
улучшении жилищных условий и т.п. или требует привлечь должностное лицо к
ответственности, признать выборы в законодательный орган области недействительными т.п.
Решение всех этих и им подобных вопросов явно относится к компетенции других органов и
организаций: судов общей юрисдикции, прокуратуры, местной администрации и пр.» (Кряжков
В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учебное пособие. – М.:
Издательство БЕК, 1998. – С. 193.).
Между тем, несмотря на то, что заявитель оспаривает норму Закона и прямо указывает на это
в своей жалобе, очень часто Секретариат ссылается на то, что «фактически заявитель
оспаривает судебное решение» или «фактически ставит вопрос о дополнении оспариваемой
нормы целесообразным, по его мнению, положением, разрешение которого в полномочия
Конституционного Суда РФ не входит, а является прерогативой законодателя» (ответ
Секретариата Конституционного Суда от 12 октября 2005 года № 9607 по жалобе А.П. Рощина
на нарушение его конституционных прав частью 3 статьи 121 Трудового кодекса РФ) и
т.п.
Не менее часто встречаются случаи, когда Секретариат ссылается на два других основания
для принятия Конституционным Судом РФ решения об отказе в принятии обращения к
рассмотрению (обращение в соответствии с требованиями Закона о Конституционном Суде не
является допустимым; по предмету обращения Конституционным Судом ранее было вынесено
постановление, сохраняющее свою силу).
Так, несмотря на то, что 30 апреля 2002 года Общественный фонд «Правоборец» из
Екатеринбурга представил в Фонд социального страхования (далее – ФСС) расчетную ведомость
за 4-ый квартал 2001 г., 17 апреля 2002 г. был составлен акт камеральной проверки,
согласно которому в результате проверенной проверки в отношении данного Фонда был
начислен штраф в размере 1000 рублей за непредоставление в установленный срок расчетной
ведомости. 25 апреля 2002 г. ФСС было принято решение о привлечении Фонда «Правоборец» к
ответственности за совершение нарушения, предусмотренного пунктом 1 статьи 119 Налогового
кодекса РФ – за непредоставление организацией расчетной ведомости по форме 4-ФСС РФ в
установленный срок в виде штрафа в размере 1000 рублей. Решением Арбитражного суда
Свердловской области от 14 августа 2002 г. с Фонда «Правоборец» была взыскана штрафная
санкция в размере 250 рублей, т.е. арбитражный суд снизил размер штрафа.
Следует отметить, что пункт 1 статьи 119 Налогового кодекса РФ предусматривает налоговую
ответственность за непредоставление налогоплательщиком в установленный законодательством
о налогах и сборах срок налоговой декларации в налоговый орган по месту учета при
отсутствии признаков налогового правонарушения, предусмотренного в пункте 2 данной
статьи. Как видно из этого положения, про социальные фонды, в том числе, про Фонд
социального страхования в нем не говориться ни слова. ФСС и арбитражный суд сделали вывод
о том, что под «налоговым органом» в указанной норме подразумеваются, в том числе, и
социальные фонды, на основании части 9 статьи 80 Налогового кодекса РФ, согласно
которой «правила, предусмотренные главой 13 Налогового кодекса РФ, распространяются также
и на порядок декларирования данных, связанных с исчислением и уплатой налогов и сборов,
поступающих в государственные внебюджетные фонды». В соответствии же с частью 6 статьи
243 Налогового кодекса РФ налогоплательщик обязан ежеквартально, не позднее 15 числа
месяца, следующего за истекшим кварталом, представлять в региональное отделение ФСС РФ
сведения (отчеты) по форме, утвержденной ФСС.
Таким образом, несмотря на то, что арбитражный суд снизил размер штрафа со 1000 до 250
рублей, общественный фонд «Правоборец» все-таки был привлечен к ответственности, в основе
которой лежала статья 8 Федерального закона от 11.02.2002. «О бюджете Фонда обязательного
социального страхования на 2002 год», согласно которой за нарушение установленного срока
представления установленной отчетности в ФСС исполнительные органы Фонда применяют
санкции в виде взыскания штрафа в размере 1000 рублей, за повторное совершение указанного
деяния в течение календарного года – штрафа в размере 5000 рублей.
Согласно же статье 24 указанного Закона, он вступал в силу с 1 января 2002 года, а был
опубликован в «Российской газете» 14 февраля 2002 года. То есть, другими словами, закону
была дана обратная сила.
Таким образом, ответственность за непредоставление расчетной ведомости не была
установлена ни на момент, когда в соответствии с законом Фонд «Правоборец» был обязан
сдать расчетную ведомость, ни на момент фактической сдачи отчетности, т.е. на 30 января
2002 года.
Таким образом, в данном деле имелось очевидное несоответствие статьи 24 Закона о бюджете
ФСС части 1 статьи 54 Конституции РФ, согласно которой «Закон, устанавливающий или
отягчающий ответственность, обратной силы не имеет» и статье 57 Конституции РФ, в
соответствии с которой «Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение
налогоплательщиков, обратной силы не имеют».
При этом, как известно, Налоговый кодекс РФ также предусматривает положения, аналогичные
по своему содержанию, нормам статей 54 и 57 Конституции РФ. В частности, в соответствии с
частью 1 статьи 5 Налогового кодекса РФ акты законодательства о налогах и сборах вступают
в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования, за
исключением предусмотренных данной статьей случаев. Акты законодательства о налогах и
сборах, устанавливающие новые налоги (сборы), повышающие налоговые ставки, размеры
сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о
налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение
налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений,
регулируемых законодательством о налогах с сборах, обратной силы не имеют.
Таким образом, исходя из положений статьей 54, 57 Конституции РФ и статьи 5 Налогового
кодекса РФ, можно было сделать вывод о том, что статья 24 Федерального закона «О бюджете
Фонда обязательного социального страхования на 2002 год» не соответствовала статьям 54 и
57 Конституции РФ, равно как и статье 5 Налогового кодекса РФ по двум основаниям:
- во-первых, придавала закону, устанавливающему ответственность за нурушение
законодательства о налогах и сборах, ухудшающему положение налогоплательщика, обратную
силу, что запрещено статьями 54 и 57 Конституции РФ. Это привело к тому, что
Фонд «Правоборец», а равно как десятки или даже сотни тысяч других организаций,
осуществляющих социальное страхование работников, был привлечен к ответственности за
правонарушение, которое в момент его совершения не признавалось таковым, поскольку на 30
января 2002 г. действующее законодательство не предусматривало ответственности за
нарушение сроков представления в ФСС расчетной ведомости;
- во-вторых, вступает в силу ранее установленного в части 1 статьи 5 Налогового кодекса
РФ месячного срока с момента официального опубликования.
Также статья 24 Федерального закона «О бюджете Фонда обязательного социального
страхования на 2002 год», естественно, противоречила части 3 статьи 15 Конституции РФ,
согласно которой «Законы подлежат официальному опубликования. Не опубликованные законы не
применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности
человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для
всеобщего сведения».
После вступления в силу решений арбитражных судов, отказавшихся применять Конституцию РФ
непосредственно, как того требует ее часть 1 статьи 15, Общественный Фонд «Правоборец»
обжаловал в Конституционный Суд РФ статью 24 Федерального закона «О бюджете Фонда
обязательного социального страхования на 2002 год».
Несмотря на то, что оспариваемая статья со всей очевидностью нарушала права заявителя и
противоречила Основному Закону нашей страны, Секретариат Конституционного Суда в своем
ответе указал следующее: «Вопрос о придании законам, ухудшающим положение
налогоплательщика, обратной силы уже был предметом рассмотрения в постановлениях
Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. по делу о проверке конституционности части
первой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в Закон РФ «Об акцизах» и от 8
октября 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля
1995 года «О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году». Исходя из
правовых позиций, сформулированных в названных выше Постановлениях, Конституционный Суд
РФ в своем Определении от 8 февраля 2001 года №38-О об отказе в принятии жалобы к
рассмотрению указал, что Конституция РФ, возлагая на граждан обязанность платить законно
установленные налоги и сборы, гарантирует им защиту в тех случаях, когда законом придана
обратная сила, в том числе на основании нормы, устанавливающей порядок их введения в
действие; статья 57 Конституции запрещает законодателю придавать обратную силу законам,
устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков. Это означает,
что недопустимо не только придание таким законам обратной силы путем прямого указания в
самом законе, но и принятие законов, не содержащих в тексте особого указания, но по
своему смыслу имеющих обратную силу. В равной степени недопустимо придание таким законам
обратной силы в актах официального или иного толкования либо в правоприменительной
практике. В силу статьи 6 Закона о Конституционном Суде данная позиция Конституционного
Суда, сохраняющая свою силу, является обязательной для всех представительных,
исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного
самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их
объединений. Согласно статье 43 Закона о Конституционном Суде данное обстоятельство
является основанием для отказа в принятии жалобы к рассмотрению (?!)».
То есть, другими словами, Секретариат уведомил заявителя о том, что его жалоба не
соответствует статье 43 Закона о Конституционном Суде РФ (на что в принципе не имел
права) на том основании, что Конституционный Суд ранее выражал свою правовую позицию,
даже не по этому, а по аналогичным делам…. После годичной переписки с Секретариатом, 10
июля 2003 года заявитель все-таки «вынудил» Конституционный Суд вынести Определение по
этому делу, в резолютивной части которого Суд указал: «Положение статьи 24 Федерального
закона от 11 февраля 2002 года «О бюджете Фонда обязательного социального страхования на
2002 год», согласно которому названный Федеральный закон водится в действие с 1 января
2002 года, в части, придающей обратную силу предписаниям, предусматривающим применение
исполнительными органами Фонда социального страхования к страхователям за нарушение ими
установленных сроков представления расчетной ведомости по средствам Фонда санкций в виде
взыскания штрафа в размере 1000 руб., а за повторное совершение указанного деяния в
течение календарного года – штрафа в размере 5000 руб., является аналогичным положениям,
ранее признанным неконституционными и сохраняющих свою силу решениях Конституционного
Суда РФ, а потому также не соответствует Конституции РФ, ее статьям 54 и 57» (Определение
Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 года № 291-О «По жалобе Общественного
Фонда «Правоборец» на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 24
Федерального закона «О бюджете Фонда обязательного социального страхования на 2002 год»,
пункта 9 статьи 80 и пункта 1 статьи 119 Налогового кодекса РФ»).
В мотивировочной части данного Определения Конституционный Суд РФ основывался на
следующем.
Вопрос о конституционности норм, допускающих придание обратной силы законам, ухудшающим
положение граждан, в частности в сфере налогообложения, неоднократно был предметом
рассмотрения Конституционного Суда РФ. Так, Конституционный Суд РФ признал не
соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статье 57, часть первую статьи 2
Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской
Федерации "Об акцизах", на основании которой была придана обратная сила нормам, вводящим
акцизы на товары, которые ранее акцизами не облагались, что ухудшало положение
налогоплательщиков (Постановление от 24 октября 1996 года). При этом Конституционный Суд
Российской Федерации исходил из того, что, по смыслу Конституции Российской Федерации,
общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон,
ухудшающий положение граждан, а соответственно, и объединений, созданных для реализации
конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет; вместе с тем Конституция
Российской Федерации содержит и прямые запреты, касающиеся придания закону обратной силы,
которые сформулированы в ее статьях 54 и 57, причем положение статьи 57, ограничивающее
для законодателя возможность придавать закону обратную силу, является одновременно и
нормой, гарантирующей конституционное право на защиту от придания обратной силы законам,
ухудшающим положение налогоплательщиков, в том числе на основании нормы, устанавливающей
порядок введения таких законов в действие.
Данная правовая позиция подтверждена Конституционным Судом РФ в Постановлениях от 8
октября 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга "О ставках
земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году", от 24 февраля 1998 года по делу о
проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона "О
тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального
страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской
Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год", от 30 января
2001 года по делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 3 статьи 20 Закона
Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и законов ряда
субъектов Российской Федерации о налоге с продаж, а также в определениях от 23 июня 2000
года по жалобе ООО "Волгаойлсервис" на нарушение конституционных прав и свобод Законом
Чувашской республики "О налоге с продаж", от 8 февраля 2001 года по жалобе граждан В.П.
Полякова и О.Б. Савченко на нарушение их прав статьей 2 Федерального закона "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об акцизах" и др. Приведенные решения
Конституционного Суда РФ и изложенные в них правовые позиции сохраняют свою силу и
согласно статье 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" являются общеобязательными.
Положение статьи 24 Федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования
Российской Федерации на 2002 год" в части, придающей обратную силу предписаниям данного
Федерального закона, предусматривающим применение исполнительными органами Фонда
социального страхования Российской Федерации к страхователям за нарушение ими
установленных сроков представления в Фонд расчетной ведомости по средствам Фонда
социального страхования Российской Федерации санкций в виде взыскания штрафа в размере
1000 рублей, а за повторное совершение указанного деяния в течение календарного года -
штрафа в размере 5000 рублей, является, по существу, аналогичным нормативным положениям,
ранее признанным Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции Российской
Федерации, ее статьям 54 и 57, и, как того требуют части вторая и четвертая статьи 87
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не
должно применяться судами, другими органами и должностными лицами.
При этом Конституционный Суд РФ в рассматриваемом Определении особо подчеркнул, что
страховые взносы по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на
производстве и профессиональных заболеваний хотя и не включены законодателем в состав
единого социального налога и уплачиваются в соответствии с федеральными законами об этом
виде социального страхования в Фонд социального страхования Российской Федерации, однако
по своему юридическому содержанию и социально-правовой природе они идентичны тем
страховым взносам, которые в настоящее время заменены единым социальным налогом, - они
также взыскиваются на началах обязательности, безвозвратности и индивидуальной
безвозмездности.
Это означает, что при установлении указанных платежей, в том числе при определении сроков
вступления в силу норм об ответственности за неисполнение обязанностей, связанных с их
уплатой, законодателем должны соблюдаться не только требования статей 15 (часть 3), 54,
55 (части 2 и 3) и 57 Конституции Российской Федерации, но и положения Налогового кодекса
Российской Федерации, регламентирующие действие актов законодательства о налогах и сборах
во времени, а именно его статья 5, согласно которой акты законодательства о налогах и
сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального
опубликования, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей; акты
законодательства о налогах и сборах, устанавливающие или отягчающие ответственность за
нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным
образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных
участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не
имеют.
Стоит заметить, что, несмотря на то, что Секретариат Конституционного суда РФ всячески
противился рассмотрению вопроса о возможности принятия жалобы Общественного
фонда «Правоборец» к рассмотрению Конституционным Судом РФ, именно Определение по этому
делу легло в основу также и Определения Конституционного Суда РФ «с положительным
содержанием» от 22 января 2004 года № 8-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы
открытого акционерного общества «Нойзидлер Сыктывкар» на нарушение конституционных прав и
свобод статьей 3 Федерального закона «О страховых тарифах на обязательное социальное
страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2000
год», в котором имеется ссылка на Определение по делу Фонда «Правоборец».
Вообще очень важно обратить внимание на то, что всем нам хорошо известные определения «с
положительным содержанием» (к числу которых относится и вышеуказанные определения),
оказывающие далеко не меньшее воздействие не только на законодательство, тенденции его
развития и правоприменительную практику, но и на всю правовую систему страны, чем
постановления Конституционного Суда, являются результатом терпеливой и
почти «самоотверженной» настойчивости граждан и организаций в их изнурительной
бюрократической переписке с Секретариатом Конституционного Суда РФ. Надо сказать, что
этой бюрократической переписки могло бы и не быть в том случае, если бы Секретариат
строго следовал букве и духу (главное, все-таки, букве) Закона о Конституционном Суде и
не злоупотреблял бы своими… нет, не правами, а фактическими возможностями, т.е. теми
возможностями, которые ему предоставлены не в силу Закона, а в силу самого факта его
существования в качестве неуязвимого, непреодолимого, никому неподконтрольного и
юридически безответственного «буфера» между заявителем и судебной властью.
Статус Секретариата как безответственного и, более того, неквалифицированного «буфера»
между заявителем и Конституционным Судом РФ подтверждается также и другими,
более «свежими» примерами из практики. Встречаются даже и курьезные случаи.
Так, гр. С.Д. Смердов из города Урай Ханты-Мансийского автономного округа – Югры после
поломки трамвая, на котором он ехал, будучи в г. Екатеринбурге, решил сдать кондуктору
билет и получить обратно деньги, в связи с тем, что услуга по перевозке ему не была
надлежащим образом оказана. Кондуктор, естественно, отказалась возвращать плату за
проезд. В связи с этим, С.Д. Смердов обжаловал в Уставный Суд Свердловской области пункт
6.7 Правил пользования трамваем, троллейбусом, автобусом на территории муниципального
образования «город Екатеринбург», утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы
от 22 августа 2000 года № 91/2, как запрещающий получение платы за ненадлежащим образом
оказанную услугу по перевозки пассажира в городском общественном транспорте,
непосредственно у кондуктора. Определением от 23 апреля 2004 Уставный Суд производство по
этому делу прекратил на том основании, что аналогичное положение содержится в федеральном
законодательстве и, соответственно, его рассмотрение означало бы выход Уставного Суда за
пределы своей компетенции и вторжение в полномочия федеральных судов. После этого С.Д.
Смердов обжаловал в Верховный Суд РФ «аналогичное положение федерального
законодательства», а именно, пункт 32 Временных правил перевозок пассажиров и багажа
автомобильным транспортом в РФ, утвержденных первым заместителем Министра транспорта РФ
А.П. Насоновым 29.09.1997 г. и, как водится, не опубликованных официально для всеобщего
сведения.
16 декабря 2004 года судья Верховного суда РФ Редченко Ю. Д., вынес определение о
возвращении заявления об обжаловании указанного пункта Временных правил на том основании,
что заявителем оспаривается акт, не прошедший государственную регистрацию и не
опубликованный для всеобщего сведения, следовательно, как указано в определении, этот
акт не может быть отнесен к нормативным правовым актам, и, в силу этого, к подсудности
Верховного Суда РФ не относится (данное определение было оставлено в силе кассационной
инстанцией).
Вынося это определение, судья Верховный Суд РФ фактически руководствовался нормой части 1
статьи 251 ГПК РФ, в соответствии с которой «Гражданин, организация, считающие, что
принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа
государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются
их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными
правовыми актами ... вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта
противоречащим закону полностью или в части».
Именно данное положение части 1 статьи 251 ГПК РФ в части слов «принятым и опубликованным
в установленном порядке» и было обжаловано С.Д. Смердовым в Конституционный Суд РФ как не
допускающее оспаривать в суде общей юрисдикции официально неопубликованные для всеобщего
сведения нормативные акты (нарушение права на судебную защиту и эффективные средства
правовой защиты, статья 46 Конституции РФ, статьи 6 и 13 Европейской конвенции о защите
прав человека и основных свобод).
И на этот раз заявитель столкнулся с затяжной перепиской с Секретариатом Конституционного
Суда. Так, в первом ответе Секретариата указывалось на то, что заявитель не лишен права
оспорить Правила, утвержденные на федеральном уровне, в районном суде (?!) в порядке
оспаривания действий и решений органов власти и должностных лиц, несмотря на то, что эти
Правила все-таки являются нормативным актом, а трехмесячный срок для оспаривания действий
и решений давно прошел (для оспаривания же нормативных актов сроков давности не
существует). Во втором ответе Секретариата утверждалось, что оспариваемое
положение «напрямую корреспондирует статье 15 (часть 3) Конституции РФ, согласно которой
законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются;
любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и
гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего
сведения». Далее делался вывод о том, что «положение статьи 251 ГПК Российской Федерации
конкретизирует положения Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может
рассматриваться как нарушение каких-либо конституционных прав и свобод»; «Ответ на вопрос
о том, возможно ли применение неопубликованных нормативных актов, как представляется,
также однозначно вытекает из указанной статьи Конституции Российской Федерации».
И, наконец, 2 марта 2006 года Конституционным Судом РФ было вынесено Определение № 58-О,
в котором Суд занял позицию, совершенно противоположную той, которую занимали сотрудники
Секретариата, отказывая заявителю в судебной защите его права на судебную защиту
посредством механизма конституционного судопроизводства (Определение Конституционного
Суда РФ от 2 марта 2006 года № 58-О по жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на
нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального
кодекса РФ). В частности, Конституционный Суд указал, что нормативное содержание права
на судебную защиту включает право обжалования принятых органами государственной власти,
должностными лицами решений, причем такое обжалование может преследовать не только
индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но и
публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного
правопорядка. «В силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, иных актов,
определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и
юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт федерального органа
исполнительной власти, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке,
не должен влечь правовые последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению,
а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с
предусмотренной Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации подсудностью».
То есть, признанию незаконным и недействующим в суде подлежит неопубликованный и
незарегистрированный нормативный акт в целом, а не только примененная его часть, причем
только на основании того, что он не опубликован.
Далее Конституционный Суд указывает, что «Исходя из этого статья 251 ГПК Российской
Федерации не исключает оспаривание в Верховном Суде Российской Федерации нормативного
правового акта федерального органа исполнительной власти в случае, если издавшим его
органом не соблюден порядок регистрации и опубликования таких актов. Суды при
рассмотрении подобных дел… не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел
ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном
порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения,
затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт
федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован
и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е.
в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных
прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46
Конституции Российской Федерации».
В данном определении Конституционный Суд основные положения сформулированной им правовой
позиции отразил также в резолютивной части: «Часть первая статьи 251 ГПК Российской
Федерации по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда, в том
числе Верховного Суда Российской Федерации, в принятии заявления или возвращение
заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке
акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица
противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот
акт, как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально не
определенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и
свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими
нормативными правовыми актами».
Курьезность данного дела заключается также в том, что по нему было вынесено особое мнение
судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Жилина, который не соглашался с вышеуказанным
определением Конституционного Суда. Сам по себе этот факт является уникальным и говорит о
том, что неопределенность в том, соответствует ли оспоренная норма Конституции РФ,
существовала (а отсутствие неопределенности как раз и является всегда основанием для
вынесения определения «с положительным содержанием»). В данном же случае, в связи с
наличием такой неопределенности, следовало было рассматривать дело по существу и выносить
постановление; однако, благодаря первоначально неверной позиции Секретариата, этого
сделано не было.
Рассмотренное Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. имеет
принципиальнейшее и исключительно важное значение для защиты прав и законных интересов
граждан и организаций в налоговых правоотношениях, т.к. теперь они могут требовать как в
судах общей юрисдикции, так и по аналогии в арбитражных судах и конституционных
(уставных) судах субъектов РФ признания недействующими любых нормативных актов только на
том основании, что они официально не опубликованы (т.е. не опубликованы в официальном для
данного правотворческого органа печатном издании). В суде необходимо будет доказать
только тот факт, что нормативный акт затрагивает права заявителя (не обязательно даже
доказывать, что он нарушает права и противоречит законодательству), а также, что он не
был официально опубликован для всеобщего сведения. Кстати, Уставный Суд Свердловской
области уже давно признает несоответствующими Уставу Свердловской области нормативные
акты только на основании того, что они официально не опубликованы.
В настоящее время практика Высшего Арбитражного Суда РФ складывается таким образом, что
он рассматривает на предмет законности письма Федеральной налоговой службы как
нормативные акты, в том случае, если они фактически содержат новые нормы права. В этой
связи стоит заметить, что налогоплательщики, оспаривая в Высшем Арбитражном Суде, к
примеру, письма ФНС (или другие неопубликованные нормативные акты) вправе требовать
признания недействующими не конкретные примененные к ним части этих писем, а признания их
недействующими в целом по причине официального не опубликования; причем в этом случае,
заявителям нет необходимости доказывать, были ли нарушены их права и соответствует ли
письмо (или иной нормативный акт) законодательству по содержанию норм.
На основании изложенного, можно сделать вывод, что все приведенные мной примеры из
правоприменительной практики Конституционного Суда РФ говорят исключительно об одном:
Секретариат этого Суда, равно как и вся процедура предварительного рассмотрения дел,
нуждается в серьезном реформировании. Прежде всего, с точки зрения обеспечения
неуклонного соблюдения Закона о Конституционном Суде самим же Секретариатом
Конституционного Суда, сотрудники которого возомнили себя «почти судьями», а Секретариат –
квазисудебным органом. Также весьма актуально введение системы обжалования, в том числе,
в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, действий и бездействия Секретариата и его
сотрудников, препятствующих передачи жалобы заявителя по его требованию на рассмотрение в
пленарном заседании Конституционного Суда РФ.
Качанов Роман Евгеньевич,
Общественное объединение «Сутяжник»
Комментарии:
1. Игорь - 16.03.2007 15:53:37 E-mail: ivk78@list.ru
Роман Евгеньевич!
1. почему вы подпункт 4 части 2 ст. 40 ФКЗ называете "пунктом 4 статьи 40 Закона о Конституционном Суде"?
2.В статье можно было сослаться на слова Председателя КС РФ В.Д. Зорькина, сказанные в ходе и/интервью 07 ноября 2006 г., (http://www.consultant.ru)
Вопрос: Поясните, пожалуйста, пункт 4 статьи 40 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации": заявитель, не согласный с заключением Секретариата Конституционного Суда о неприемлемости жалобы, может потребовать принятия Конституционным Судом решения по этому вопросу. Процедура не урегулирована. Документы возвращены. Требуется ли направить в Суд: а) соответствующее заявление; б) заявление и обращение; в) заявление и обращение со всеми документами и копиями; а также на чье имя подается заявление? - Анна (Ульяновск)
Ответ Зорькина В.Д.: Как я уже говорил, в случае несогласия заявителя с ответом Секретариата Конституционного Суда по его обращению, он вправе, в соответствии со статьей 40 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ", настаивать на принятии решения по его жалобе Конституционным Судом.
Соответствующее заявление направляется в Конституционный Суд с соблюдением требований, предусмотренных статьями 37, 38 и 39 Закона о Конституционном Суде.
Кстати, решение вопроса о принятии обращения к рассмотрению либо об отказе в таковом к компетенции Секретариата не относится. Это – прерогатива Пленума Конституционного Суда (ст.ст. 42, 43 и 111 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ).
2. Роман - 16.03.2007 19:24:28
Игорь! Я не могу к опубликованной статье еще что-то от себя добавлять, ведь она была написана не сегодня, а в третьем квартале прошлого года.
Напишите Вашу статью и укажите в ней все, что считаете нужным...
3. Игорь - 16.03.2007 23:36:44 E-mail: ivk78@list.ru
1. уже написал, она на этот же сайте размещена 18.11.2006.
2. дождусь (если / когда-нить) рассмотрения КС жалобы на п.1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ (писал ее для заявитлея), еще одну напишу....
