Актуальные проблемы конституционно-
нормоконтрольного механизма обеспечения и защиты институтов
«формальной» демократии в России
09.04.2007
Опубликовано: Сборник «Право и общество в современной России: механизмы
взаимодействия»: Материалы международной научно-
практической конференции в Гуманитарном Университете,
Екатеринбург, 2007
Доклад на научно-практической конференции в Гуманитарном
Университете г. Екатеринбурга «Право и общество в
современной России: механизмы взаимодействия», 7 апреля
2007 г.
В настоящей работе мы будем придерживаться понятия «демократия» в самом узком понимании. Речь будет идти исключительно о позитивном (законодательно закрепленном) праве и реальной возможности российских граждан совместно или в индивидуальном порядке участвовать в управлении государством, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 32 Конституции РФ). Данную сферу общественных отношений мы будем именовать «формальной» демократией.
Как известно, конституционный контроль и, в частности, его составляющая – конституционный нормоконтроль в нашей стране, равно как и в других странах, был создан в целях охраны, обеспечения высшей юридической силы и реального прямого действия Конституции. Конституционный нормоконтроль также призван обеспечивать и защищать институты «формальной» демократии от посягательств на них законодательной ветви власти, т.к., не обеспечив хотя бы минимальные демократические стандарты на законодательном уровне, невозможно двигаться дальше – внедрять идеалы демократии и свободы в конкретные общественные отношения, в область правовой действительности.
Нельзя забывать также еще об одной очень важной функции конституционного нормоконтроля – обеспечения имплементации норм международного права в национальное право посредством признания неконституционными норм, формально соответствующих Конституции, но противоречащих нормам международного права (о такой функции конституционного контроля как функция обеспечения имплементации норм международного права в правовую систему государства говорит, например, С.Э. Несмеянова – См. Несмеянова С.Э. Теоретико-правовое исследование конституционного судебного контроля в Российской Федерации: Дис… д-ра юрид. наук). В данном случае речь идет о толковании Конституции «через призму» норм международного права, которое согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации обладает большей юридической силой по отношению к текущему российскому законодательству, а применительно к сфере прав и свобод человека и гражданина – большей юридической силой даже по отношению к нормам самой Конституции РФ (этот вывод, в частности, следует из части 1 статьи 17 Конституции РФ, согласно которой «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией»).
В настоящей работе мы попытаемся выявить, используя несколько примеров, как все указанные функции конституционного нормоконтроля реализовываются (или не реализовываются) на практике применительно к институтам «формальной» демократии в России.
Прежде всего, хотелось бы остановиться на последних посягательствах законодателя на такой наиболее важный и фундаментальный демократический институт как институт выборов. Без проведения в стране свободных справедливых и честных выборов при тайном голосовании не мыслима демократия вообще как таковая.
В федеративном государстве, каким является Россия, демократический государственный строй предполагает наличие выборов законодательного (представительного) и исполнительного органов не только на федеральном и муниципальном уровне, но и на уровне региональном.
В Постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» Конституционным Судом РФ были сформулированы универсальные правовые позиции: «Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку согласно Конституции Российской Федерации законодательная и исполнительная власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, закреплять… нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение»; «Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако она предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно».
В данном Постановлении Конституционный Суд признал неконституционными нормы Устава Алтайского края, устанавливающие, что высшее должностное лицо этого региона избирается краевым законодательным органом. При этом, как отметил Суд, «Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации… Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах».
Между тем, в Постановлении от 21 декабря 2005 г. эта правовая позиция была им изменена. Установленный поправками в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, заключающийся в не непосредственном избрании его народом, а в утверждении его кандидатуры законодательным органом региона по представлению Президента РФ, Конституционным Судом был признан конституционным, несмотря на то, что 10 лет назад в условиях неизменности Конституции РФ, им была выражена по этому вопросу правовая позиция с противоположным содержанием…. В рассматриваемом деле Конституционный Суд не учел, что человек, его права и свободы, являются высшей ценностью (статья 2 Конституции РФ), а Конституция прямо запрещает издавать «законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» (часть 2 статьи 55 Конституции РФ). В данном же случае законодателем у граждан России было отнято право избирать глав тех субъектов РФ, в которых они проживают.
Аналогичный вывод напрашивается и при анализе ситуации с принятием Федерального закона об отмене в избирательном бюллетене графы «Против всех» («Против всех кандидатов»; «Против всех списков кандидатов»). По нашему мнению, этот Закон снижает и без того невысокий уровень демократии в нашей стране, нарушает избирательные права российских граждан и противоречит Конституции РФ. Теперь в случае неявки на избирательный участок, либо опускания в избирательную урну недействительных бюллетеней, государство и общество не смогут узнать, сколько граждан страны доверяют существующей политической системе в целом, а не отдельным ее представителям, к которым относятся как кандидаты и партии от власти, так и от оппозиции.
При этом в настоящее время, после отмены также и «порога явки» сделать это будет тем более невозможно, т.к. на выборы может прийти хотя бы один человек, и выборы будут признаны состоявшимися; остальные же избиратели, которые хотели проголосовать «против всех», могут «оставаться дома», т.к. они сейчас ни при каких обстоятельствах не смогут повлиять на исход выборов. В этом случае о легитимности «избранной» в результате таких «выборов» власти говорить вообще не приходится….
Кроме того, рассматриваемый Закон вступает в явное противоречие с международным договором России – Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ, подписанной в Кишиневе 7 октября 2002 года, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 2 июля 2003 г. № 89-ФЗ и вступившей в силу для России 11 ноября 2003 года. Именно эта Конвенция закрепляет возможность голосования против всех кандидатов либо против всех списков кандидатов (партий). В частности, статья 4 Конвенции провозглашает следующее: «Соблюдение принципа прямого избирательного права означает, что граждане голосуют на выборах соответственно за кандидата и (или) список кандидатов или против кандидата и (или) списка кандидатов непосредственно, или против всех кандидатов и (или) списков кандидатов».
Таким образом, возникла ситуация, когда Конституция РФ прямо не закрепляет (но и не исключает) протестное голосование, а международный договор Российской Федерации это право непосредственно предусматривает.
Казалось бы, в этой ситуации Конституционному Суду РФ как раз необходимо было бы выполнить свою функцию по имплементации международного права в российское право с учетом положения части 4 статьи 15 Конституции РФ о примате международного права, раз уж законодатель с этой функцией не справился. Однако Конституционный Суд РФ, в нарушение Конституции РФ, не стал идти по такому пути.
Так, своим Определением от 18 июля 2006 г. № 348-О Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы гр. Бехова А.В. на нарушение его конституционных прав статьей 66 Закона Москвы от 6 июля 2005 г. «Избирательный кодекс города Москвы», устанавливающей реквизиты избирательного бюллетеня, не содержащих графы «против всех». В мотивировочной части данного Определения Конституционный Суд указал, что «В силу Конституции Российской Федерации и сформулированных на ее основе правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 29 ноября 2004 г. N 17-П, от 16 июня 2006 г. N 7-П) само по себе отсутствие в Законе города Москвы от 6 июля 2005 года «Избирательный кодекс города Москвы» положения о включении в избирательный бюллетень строки «Против всех кандидатов» («Против всех списков кандидатов») не ограничивает и не нарушает избирательные права заявителя, поскольку не препятствует его участию в избрании выборных органов публичной власти и в реализации права быть избранным в них, выражать свою волю в любой из юридически возможных форм голосования на выборах в соответствии с установленными процедурами. Следовательно, данная жалоба не отвечает критерию допустимости обращений в Конституционный Суд Российской Федерации»…. Таким образом, Суд оставил без каких бы то ни было комментариев доводы заявителя о противоречии оспариваемой нормы международному договору РФ (нам же достоверно известно, что эти доводы в жалобе содержались; однако даже если бы их не было, Конституционный Суд все равно не имел бы право оставить их без внимания).
Не выполняет Конституционный Суд РФ также и своей функции по имплементации в российское право европейского прецедентного права (прецедентного права Европейского суда по правам человека), хотя делать это он обязан.
Так, согласно последнему параграфу статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1998 года № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней» «Российская Федерация в соответствии со статьей 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней». Это означает, что в соответствии с пунктом «b» части 3 статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров «при толковании международного договора наряду с его контекстом должна учитываться последующая практика применения договора». Из этого следует вывод о том, что правильное применение Конвенции о защите прав человека и основных свобод означает применение ее, непосредственно руководствуясь прецедентным правом Европейского суда по правам человека, – единственного международного органа, специально созданного для применения и толкования Конвенции.
Комитет министров Совета Европы в пункте 3 Рекомендаций 5 государствам-членам по вопросу контроля за соответствием проектов законов, действующих законов и практики их применения стандартам, закрепленным в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (приняты Комитетом министров 12 мая 2004 г. на 114 сессии) также разъяснил порядок применения Конвенции: «Необходимое условие эффективной защиты прав человека в Европе с помощью Конвенции состоит в том, что государства применяют Конвенцию в своих правовых системах так, как она понимается в прецедентной практике Европейского суда. Это предполагает, в особенности, обеспечение государствами соответствия законов и правоприменительной практики Конвенции».
Таким образом, национальные суды должны не просто применять Европейскую Конвенцию, волюнтаристски ее толкуя, а применять ее так, как она понимается в практике Европейского Суда по правам человека, т.е. фактически речь идет о применении судами прецедентного права этого международного юрисдикционного органа. Следовательно, отказываясь применять Европейскую Конвенцию и прецеденты Европейского Суда по правам человека, суды не просто нарушают международные обязательства России в области прав человека, а отказываются применять действующее право, подлежащее применению по конкретным делам; причем это не просто действующее право, а право, обладающее приоритетом, в силу части 4 статьи 15 Конституции РФ (подробнее по этому вопросу см. – Применение Европейской конвенции о защите прав человека в судах России / Под. Ред. А.Л. Буркова. – Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2006. – 264 с. (международная защита прав человека; Вып.6)).
Нельзя не отдать должное Конституционному Суду РФ – практика применения им как Конвенции, так и прецедентного права Европейского Суда достаточно богата. Однако в то же самое время нельзя не отметить, что в очень многих случаях, когда Конвенция и прецедентное право Европейского Суда подлежат применению, Конституционный Суд отказывается это делать, руководствуясь при этом, видимо, соображениями политического порядка, забывая о том, что статья 29 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» обязывает конституционных судей в решениях выражать «правовую позицию, свободную от политических пристрастий»….
Наличие в государстве права на свободу объединения, создание политических партий и иных общественных структур – участников выборов и других сфер социальной жизни – является фундаментальным признаком демократического государственного устройства.
Так, в достаточно большом количестве решений Европейский Суд констатировал нарушение государством-ответчиком права на свободу объединения (статья 11 Европейской Конвенции) в связи с отказом в государственной регистрации общественного или религиозного объединения в качестве юридического лица. Например, в пункте 31 решения по существу по делу Sidiropoulos and others v. Greece от 10.07.1998 Европейский суд по правам человека указал следующее: «Суд считает, так же, как и заявители, что отказ греческих судов зарегистрировать ассоциацию заявителей является вмешательством властей в право заявителей реализовать свои права на свободу объединения. Отказ лишил заявителей какой-либо возможности совместно или индивидуально достигать целей, которые указаны в Уставе организации и тем самым ограничил само право на объединение».
Несмотря на это, в Определении Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. № 49-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Богданова Андрея Евгеньевича, Мальцева Дмитрия Сергеевича и Сыромолотова Михаила Евгеньевича на нарушение их конституционных прав статьей 23 Федерального закона «Об общественных объединениях» мы читаем следующее: «Как следует из жалобы и приложенных к ней материалов, общественная организация «Гейзер» создана и осуществляет свою деятельность без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица. Следовательно, утверждение заявителей о том, что отказом регистрирующего органа в государственной регистрации их общественного объединения нарушается закрепленное статьей 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации право на объединение, не соответствует положениям Федерального закона «Об общественных объединениях» (?!) (пункт 3 мотивировочной части).
Таким образом, в настоящее время в России в области конституционного нормоконтроля существует острая проблема нарушения Конституционным Судом РФ Конституции РФ и международного права посредством отказа применять последнее при проверке конституционности нормативных актов.
Качанов Роман Евгеньевич,
аспирант кафедры публичного права
Гуманитарного Университета г. Екатеринбурга,
активист Общественного объединения «Сутяжник»
Комментарии:
1. Chas - 10.04.2007 20:31:06
Р.Е.! Скоро, видимо, у КС РФ и у Вас прибавится работы в связи с нарушением избирательных прав граждан законом о выборах. Я имею в виду положение, лишающее БЕСПАРТИЙНОГО дееспособного гражданина (которых в стране 50 млн) абсолютного (не ограниченного какими бы то ни было условиями) права быть избранным в ГД ФС РФ или на должность президента. Пока этот вопрос КС РФ рассматривать не может (нет события правонарушения).
Вообще, хорошо, что Вы поднимаете вопрос о заметной ангажированности КС РФ. В КС РФ судьи попадают из болота российского "правосудия", тем и пахнут!
2. Генрих - 17.04.2007 15:59:04 E-mail: negrig@dailup.cc
Уважаемый Роман,
Из Вашего доклада я понял,что являюсь не единственным человеком, который считает, что КС принимает незаконные решения. Но Вы пишите о незаконности этих решений с точки зрения буквы закона. А не приходится ли Вам обращать внимание на формулировки КС, исходя из духа закона. Просто удивляешься тому, как КС лживо и политически изуродованно объясняет людям, в чем состоит цель того или иного нормативного документа, как он придумывает казуистические формулировки, чтобы отказать человеку в рассмотрении неудобного для властей обращения. Я на это обратил внимание в связи с попыткой понять, как КС оценивает обязанность государства возвращать людям невыплаченные пенсионные деньги. И убедился, что для КС гарантия пенсионного обеспечения по ст.39 Конституции не существует.
Так что же делать? Мне кажется, что кроме ЕСПЧ можно просто посылать Зорькину доклады и письма вроде Вашего.Сейчас они основали журнал для освещения проблем деятельности КС. Может есть смысл посылать такие материалы туда,хотя вряд ли они будут их печатать.
3. Роман - 07.05.2007 20:00:34 E-mail: romankachanov@mail.ru
Абсолютно согласен с Генрихом. Критическире статьи о деятельности КС РФ даже не стоит пытаться посылать в этот журнал. А прославляющие они и сами опубликуют,и без нас...
4. chas - 27.05.2008 17:18:40
Роман! Появился журнал конституционного правосудия (http://www.ksrf.ru/press/N2.htm), в котором Вы могли бы авторски выступать как лицо, занимающееся проблемой судебного нормоконтроля.
