Опубликовано: «ЭЖ-юрист» № 13, апрель 2006 «Решения нельзя игнорировать»
Сложившаяся судебная практика Уставного Суда Свердловской
области свидетельствует о неэффективности его решений.
Отсутствие срока приведения нормативного акта в
соответствие с Уставом Свердловской области в связи с
признанием его отдельных положений несоответствующими
Уставу Свердловской области и недействующими, делает
функцию Уставного Суда по осуществлению нормоконтроля
фикцией. Решение суда является иллюзорным, а предписания
декларативными, поскольку отражают лишь формальную
(процессуальную) юридическую силу.
Основной массив дел Уставного Суда Свердловской области (Конституционного Суда
субъекта РФ) составляют дела о проверке соответствия Уставу Свердловской
области законов, нормативных актов Губернатора, Правительства, иных
исполнительных органов власти Свердловской области, а также актов органов
местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории
Свердловской области, в соответствии с частью 2 статьи 4 областного закона «Об
Уставном Суде Свердловской области».
Уставный Суд, принимая решения по таким делам, руководствуется общими правилами
исполнения судебного постановления, закрепленными в пункте 1 статьи 78
областного закона «Об Уставном Суде Свердловской области», а именно: «решение
Уставного Суда подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения
его официального текста, если иные сроки специально в нем не оговорены». При
этом, в соответствии с пунктом 3 статьи 77 указанного закона «акты или их
отдельные положения, признанные не соответствующими Уставу Свердловской
области, утрачивают силу и не подлежат применению независимо от решения об
отмене органами, их принявшими». Аналогичные положения прописаны в пункте 5
Устава Свердловской области. Акт, признанный не соответствующим Уставу
Свердловской области не должен применяться, основанные на нем
правоприменительные решения не могут приводиться в исполнение, кроме того,
должны быть пересмотрены по ходатайству заинтересованных лиц.
На практике возникали случаи, когда Уставный Суд, приняв решение о
несоответствии нормативно-правового акта положениям Устава Свердловской
области, предписывал полномочным органам власти внести соответствующие
коррективы в законодательство в целях восполнения правового пробела в
результате отмененного акта или его отдельных положений. Но, вынося подобные
предписания, суд не указывал сроки их исполнения.
Например, постановлением Уставного Суда Свердловской области от 05.04.2002 г.
пункт 3 статьи 16 Устава муниципального образования «город Екатеринбург» был
признан не соответствующим Уставу Свердловской области, в связи с отсутствием
регламентации «сроков подписания Главой города принятых Думой решений и
возвращения их для повторного рассмотрения», что допускало «возможность
создания препятствий в реализации правотворческих полномочий представительным
органом местного самоуправления». Кроме этого, суд обязал органы местного
самоуправления «урегулировать в Уставе сроки и процедуру подписания Главой
города принятых Думой решений и их возвращения для повторного рассмотрения».
Не указание сроков приведения решения Уставного Суда в соответствие Уставу
Свердловской области незамедлило сказаться на исполнении данного предписания:
более полугода никакие изменения, дополнения в Устав муниципального
образования «город Екатеринбург» не вносились; принятие «неугодных» решений
городской Думой блокировалось на стадии их подписания Мэром.
В случае признания отдельных положений нормативного правового акта не
соответствующими Уставу Свердловской области, таковые считаются недействующими
с момента провозглашения решения Уставного Суда, согласно закону. Но, указание
суда органу государственной власти Свердловской области или органу местного
самоуправления на принятие мер по внесению изменений, дополнений в правовые
акты с учетом отмененных нормативных положений в обеспечение реализации прав и
свобод граждан является составной частью судебного постановления. Поэтому
решение Уставного Суда нельзя назвать в полной мере исполненным только в части
немедленной утраты юридической силы нормативным правовым актом.
Уставный Суд, принимая такого рода ангажированные постановления, не использует
предоставленное ему пунктом 1 статьи 78 областного закона «Об Уставном Суде
Свердловской области» право специально оговорить срок его исполнения. Без
сроков исполнения решения суда этот процесс тормозится на неограниченное время.
Следовательно, права граждан продолжают нарушаться, так как суд общей
юрисдикции, например, не может разрешить гражданско-правовой спор или спор,
возникающий из публичных правоотношений, при отсутствии внесенных поправок в
нормативный акт. Остается неопределенным и момент возникновения у
заинтересованного лица права взыскания причиненного отмененными неправовыми
нормами материального ущерба.
Таким образом, нарушается закрепленное в статье 6 Европейской Конвенции о
защите прав и основных свобод человека, в статье 46 Конституции РФ право на
судебную защиту, поскольку исполнение решения является одной из составляющих
самой сути судебной защиты, справедливого судебного разбирательства. Так,
Европейская Конвенция определяет, что «каждый имеет право при определении его
гражданских прав и обязанностей… на справедливое судебное разбирательство дела
в разумный срок… судом». Основным элементом судебного разбирательства
Европейский Суд по правам человека признает, в том числе и своевременное
исполнение судебного решения. В частности, в деле «Хорнсби против Греции»
(Решение от 19.03.1997 г.) Европейский Суд указал, что «исполнение решения,
вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть «суда».
Иначе «право на суд» стало бы иллюзорным, когда правовая система государства
позволяла, чтобы обязательное решение оставалось недействующим к ущербу одной
из сторон».
Областной закон «Об Уставном Суде Свердловской области» не предусматривает
конкретный срок исполнения обязанным лицом решения суда на тот случай, когда
исполнение немедленно невозможно и в самом решении отсутствуют указания на срок
его исполнения. Неурегулированность в данном вопросе позволяет органам власти,
должностным лицам, обязанным совершить определенные действия, затягивать
реализацию предписаний Уставного Суда во исполнение вынесенного решения о
несоответствии того или иного нормативного акта или его отдельных положений
Уставу Свердловской области.
Юристы общественного объединения «Сутяжник» подняли эту проблему, обратившись в
Свердловский областной суд, Уставный Суд Свердловской области, к Губернатору, в
областное Правительство, Законодательное Собрание Свердловской области
выступить с законодательной инициативой о внесении дополнений в пункт 1 статьи
78 областного закона «Об Уставном Суде Свердловской области» и изложить проект
дополнений в следующей редакции: «Решение Уставного Суда подлежит исполнению
немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные
сроки специально в нем не оговорены. В случае, если исполнение решения
Уставного Суда немедленно невозможно и в самом решении срок исполнения не
указан, решение должно быть исполнено в течение 1 месяца со дня вступления его
в законную силу».
Органы государственной власти Свердловской области, наделенные правом
законодательной инициативы, призванные инициировать изменения закона при
обнаружении в правовых актах отступлений от конституционных гарантий прав
граждан, препятствующих соблюдению Конституции РФ, Устава Свердловской области,
международных правовых норм в области прав человека, продемонстрировали
безучастность в устранении пробела в правовом регулировании.
Анализ законодательства показывает, что региональное законодательство при
установлении процедуры деятельности Уставных Судов субъектов РФ, в том числе
Уставного Суда Свердловской области, ориентировано в большей степени на нормы
ФКЗ «О Конституционном Суде РФ». Проведем параллель между Уставным Судом
Свердловской области и Конституционным Судом РФ: Уставный Суд Свердловской
области заимствовал аналогичные положения статьи 6 и 79 ФКЗ «О Конституционном
Суде РФ», согласно которым главной отличительной чертой решения является то,
что оно не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его
провозглашения и должно исполняться независимо от дальнейшего поведения
законодателя.
Ряд постановлений Конституционного Суда РФ признают законодательные акты не
соответствующими Конституции РФ и содержат предписания, адресованные
Федеральному Собранию РФ, Правительству РФ внести в них изменения либо
дополнения. Законом Конституционный Суд РФ наделен полномочием самостоятельно
определять «порядок вступления решения в силу, а также порядок, сроки и
особенности его исполнения и опубликования», чем и пользуется: когда невозможно
немедленно реализовать исполнение решения, устанавливает срок, в течение
которого законодатель должен проработать проект, внести изменения в нормативный
правовой акт. Кроме того, в обеспечение исполнения решений Конституционного
Суда РФ и в целях своевременного восполнения пробелов законодательно
предусмотрена обязанность госорганов и должностных лиц по приведению законов и
иных нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ, в связи с
решением Конституционного Суда РФ. Так, статьей 80 ФКЗ «О Конституционном Суде
РФ регламентированы
1. сроки внесения Правительством РФ в Государственную Думу проекта нового
закона, либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон,
признанный неконституционным в отдельной его части. Указанные законопроекты
рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке» - 3 месяца после
опубликования решения Конституционного Суда РФ;
2. сроки отмены неконституционного акта и принятия Президентом РФ,
Правительством РФ нового нормативного акта либо внесения в него изменений,
дополнений - 2 месяца;
3. сроки отмены неконституционного закона субъекта РФ и принятия нового закона
либо внесения изменений и (или) дополнений законодательным (представительным)
органом государственной власти субъекта РФ - в течение шести месяцев после
опубликования решения Конституционного Суда РФ;
4. сроки отмены неконституционного нормативного акта и внесения изменений и
(или) дополнений в отдельной его части высшим должностным лицом субъекта РФ - 2
месяца;
5. сроки внесения изменения, дополнения или прекращения действия договора
между органами государственной власти, признанного полностью или частично не
соответствующим Конституции РФ - 2 месяца.
Установление конкретных сроков исполнения предписаний Конституционного Суда РФ
дает реальную возможность применять механизм ответственности, предусмотренный
федеральным законодательством в случае не исполнения решения Конституционного
Суда РФ (не принятия предусмотренных законом мер в связи с решением
Конституционного Суда РФ).
Механизм ответственности, обеспечивающий исполнение судебных постановлений,
должен в равной степени применяться к не исполнению решения Уставного Суда
Свердловской области. Для этого необходимо принять соответствующие меры,
которые побудили бы областного законодателя, исполнительный орган власти, орган
местного самоуправления в течение определенного времени вносить соответствующие
дополнения, изменения в принятые ими нормативные положения, признанные
несоответствующими Уставу Свердловской области, учтя все поправки Уставного
Суда.
Проблема заключается в отсутствии контроля исполнения судебного постановления,
что порождает неопределенность предписаний Уставного Суда, открывая дорогу для
произвольных действий со стороны органов государственной власти Свердловской
области и органов местного самоуправления муниципальных образований,
расположенных на территории области. Таким образом, исключается какая-либо
ответственность должностных лиц за ненадлежащее исполнение судебного
постановления, а, следовательно, снижается гарантия осуществления права на
судебную защиту граждан и организаций, пострадавших в результате применения
нормативного правового акта, признанного впоследствии несоответствующим Уставу
Свердловской области и недействующим.
Сложившаяся судебная практика Уставного Суда Свердловской области
свидетельствует о неэффективности его решений. Отсутствие срока приведения
нормативного акта в соответствие с Уставом Свердловской области, в связи с
признанием его отдельных положений несоответствующими Уставу Свердловской
области и недействующими, делает функцию Уставного Суда по осуществлению
нормоконтроля фикцией. Решение суда является иллюзорным, а предписания
декларативными, поскольку отражают лишь формальную (процессуальную) юридическую
силу.
Вопрос на сегодняшний день остался открытым, проблема отсутствия особого
механизма обеспечения действенности решений Уставного Суда Свердловской области
не нашла разрешения. Нормы, признанные не соответствующими Уставу Свердловской
области, официально не аннулируются в течение длительного времени, не вносятся
в действующее областное законодательство соответствующие изменения и дополнения
в обеспечение исполнения постановления суда.
