Роль принципа добросовестного выполнения
международных обязательств в процессе контроля их соблюдения.
10.09.2010
Опубликовано: Журнал "Современное право", №7, 2010
Автор статьи рассматривает становление принципа
добросовестного выполнения международных обязательств, роль
принципа в процессе соблюдения международных договоров, а
также в ходе контроля за выполнением международных
обязательств, включая контроль за исполнением решений
международных судов.
Взаимоотношения государств в различные исторические периоды складывались и регулировались по-разному. Развитие экономических, политических, культурных связей стимулировало укрепление отношений и влекло заключение двухсторонних договоренностей. Международные соглашения, постепенно, приобретали все более важное значение. Однако взаимовыгодный договор имел большую ценность тогда, когда неукоснительно соблюдался участниками.
Принцип добросовестного соблюдения международных обязательств стал главным гарантом строгого выполнения подписанных договоров.
Важнейшим шагом для всеобщего признания этого принципа стала Лондонская конференция 1871 г., посвященная пересмотру Парижского мирного договора 1856 г. В ходе ее работы европейские державы заявили, что они признают за существенное начало международного права, что ни одна держава не может освободить себя от обязательств трактата, ни изменить его постановлений иначе как с согласия договаривающихся сторон, достигнутого посредством дружественного уговора. Данное решение европейских государств по сути впервые закрепило на международном уровне принцип добросовестного выполнения обязательств, который толковался как принцип «договоры должны соблюдаться».
Со временем принцип добросовестного выполнения международных обязательств получил более определенное толкование. Пункт 2 статьи 1 Устава Лиги Наций1 предусмотрел условие, следуя которому государства могли стать членами Лиги: предоставить действительные гарантии их искреннего намерения соблюдать международные обязательства.
Включение принципа добросовестного выполнения обязательств по международному праву в текст Устава ООН2 имело решающее значение для всеобщего признания. В Преамбуле и в статье 4 Устава ООН говорится о решимости народов «создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права», а пункт 2 статьи 2 устанавливает обязанность членов ООН добросовестно выполнять принятые на себя по Уставу обязательства, «чтобы обеспечить им всем в совокупности права и преимущества, вытекающие из принадлежности к составу Членов Организации».
Позже принцип нашел отражение и в статье 26 Венской Конвенции о праве международных договоров3, которая устанавливает, что «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться».
Принцип добросовестного выполнения международных обязательств конкретизируется в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г.4 В частности, подчеркивается, что каждое государство обязано добросовестно выполнять обязательства, вытекающие как из общепризнанных принципов и норм международного права, так и из международных договоров, действительных согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.
В международно-правовой практике для повышения эффективности принципа добросовестного соблюдения международных обязательств используются различные правовые механизмы. В их числе создание и деятельность специальных международных органов, осуществляющих контроль за исполнением международно-правовых норм.
Как свидетельствует практика, государства сами закрепляют в международных соглашениях положения об осуществлении контроля за выполнением взятых обязательств посредством применения разных форм и методов международного контроля, способствующих проверке соблюдения государствами международно-правовых обязательств и принятию мер по их выполнению.
Как подчеркнул Г.А. Осипов, добровольность контроля следует понимать в том смысле, что государства как суверенные участники международного общения сами соглашаются с теми или иными международно-правовыми нормами. Однако, когда эти нормы согласованы и закреплены договором, вступившим в силу, его положения, в том числе и по контролю, являются юридически обязательными для всех государств-участников5.
Международный контроль за выполнением договорных норм осуществляется коллективными усилиями государств при помощи международных организаций. При этом контроль включает в себя систему мер, направленных на проверку точности соблюдения международно-правовых обязательств государств, выявление возможных нарушений и обеспечение выполнения международных обязательств в рамках международного договора. Это возможно только при эффективном содействии самих государств. В этом случае государство можно рассматривать как подконтрольную структуру, деятельность которой направлена на добровольное исполнение международных договоров на своей территории.
Согласно международным договорам государства-участники берут на себя обязательства провести целый ряд мероприятий применительно к их внутригосударственной жизни, в том числе, принять законодательные или иные внутренние меры, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав и обязанностей, закрепленных в международных соглашениях.
Государство также само определяет эффективные способы осуществления контроля за выполнением своих международных обязательств. Внутригосударственные контрольные функции осуществляются государственными органами, должностными лицами и другими субъектами и закрепляются соответствующими законами.
В соответствии со статьей 31 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»6 международные договоры Российской Федерации подлежат добросовестному выполнению в соответствии с условиями самих международных договоров, нормами международного права, Конституцией России и настоящим законом, иными актами законодательства Российской Федерации.
Статья 32 вышеуказанного закона, а также статья 21 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»7 предусматривают, что Президент и Правительство Российской Федерации принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров. Федеральные органы исполнительной власти обязаны обеспечивать выполнение обязательств государства.
В соответствии с частью 4 статьи 32 Федерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации», пунктом 1 Указа Президента «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации»8 Министерство иностранных дел осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации.
Формы и методы внутригосударственного контроля могут быть установлены как законодательными, так и исполнительными органами государственной власти. Федеральный закон «О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении»9 предусматривает, что выполнение обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции, обеспечивается федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов России в пределах их полномочий. По Закону Президент определяет основные направления политики Российской Федерации в области химического разоружения, меры, необходимые для обеспечения безопасности граждан и охраны окружающей среды в ходе уничтожения химического оружия в соответствии с Конвенцией, а также меры контроля за их реализацией. Более того, закон содержит положения об обязанностях Правительства Российской Федерации, Палаты Федерального Собрания России по обеспечению выполнения обязательств по Конвенции.
В результате осуществления национального контроля государство вправе привлечь к ответственности виновных лиц за невыполнение международных обязательств. Например, в соответствии со статьей 40 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»10 должностные лица, граждане и юридические лица за нарушение настоящего закона и международных договоров России привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, действующее российское законодательство содержит положения об обеспечении международных обязательств Российской Федерации и о контроле за выполнением этих обязательств в различных сферах.
В национальном праве судебный контроль выступает как одна из форм государственного контроля. В международном праве разрешение споров, возникших в связи с выполнением международных обязательств, международными судебными органами относится к методам международного контроля.
Возможность рассмотрения спора в международном судебном учреждении вытекает непосредственно из положений того или иного международного договора. Многие универсальные многосторонние конвенции содержат положения, предусматривающие обращение в Международный Суд ООН. К ним относится Конвенция ООН по морскому праву11, Рамочная конвенция ООН об изменениях климата12, Венская Конвенция об охране озонового слоя13 и другие.
Международный суд принимает решение, которое обязательно для исполнения на основе принципа добросовестного выполнения международных обязательств.
В случае, если суд определит, что государство добросовестно не относилось к выполнению своих договорных обязательств, злоупотребляло правами, предоставленными по договору, он может вынести решение с указанием на необходимость выполнения обязательств по договору. В основе требований суда также лежит принцип добросовестного выполнения международных обязательства.
С одной стороны, международные суды выносят правоприменительные акты, с другой стороны, выступают в качестве механизма контроля за исполнением государствами международных обязательств, тем самым способствуют реализации принципа добросовестного выполнения международных обязательств. Следовательно, международные судебные учреждения занимаются реализацией обязательств, которые вытекают из международных правовых актов.
В результате рассмотрения споров международными судами и вынесения постановления между сторонами возникают новые правоотношения, новые международные юридические обязательства, направленные на исполнение постановления суда.
Их юридическая обязательность вытекает из положений международных договоров, заключенных сторонами, в которых они признали юрисдикцию суда.
Вместе с тем, в связи с возникновением новых юридических обязательств, связанных с исполнением решений международного судебного учреждения, возникает проблема контроля за исполнением этих обязательств. Неисполнение решений международных судов государствами влечет обращение в контрольные органы, специально созданные международные организации, отсутствие которых может привести к нарушению принципа добросовестного выполнения международных обязательств. Для Международного Суда ООН таким органом является Совет Безопасности, для Межамериканского суда по правам человека — Генеральная Ассамблея Организации Американских Государств, для Суда Европейских Сообществ — Европарламент, для Европейского Суда по правам человека — Комитет Министров Совета Европы.
Для Российской Федерации особый интерес имеет контрольный механизм Европейского Суда по правам человека.
В соответствии со статьей 46 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в соответствии с которой «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами». Контроль за исполнением постановлений Европейского Суда по правам человека осуществляет Комитет Министров и Парламентская Ассамблея.
Государство имеет обязательство результата по исполнению постановления, но оно свободно в выборе средств исполнения.
Контрольные функции государств осуществляются органами законодательной и исполнительной власти. Так, например, в силу статей 79, 87 Конституции Нидерландов постоянные консультативные органы по вопросам законодательства и государственного управления и Генеральные штаты Нидерландов выполняют контрольную функцию за принятием мер на национальном уровне для исполнения постановлений Европейского суда по правам человека.
В некоторых государствах-членах Совета Европы механизм контроля (судебного, парламентского и исполнительного) за исполнением постановлений Европейского Суда предусмотрен на законодательном уровне. Исполнение решений ЕСПЧ в Украине регламентируются Конвенцией, Регламентом ЕСПЧ, Законом «Об исполнении решений и применении практики Европейского Суда по правам человека»14, Законом «Об исполнительном производстве», Гражданским процессуальным кодексом, Кодексом административного судопроизводства и некоторыми другими нормативно-правовыми актами.
При этом основной нормативно-правовой акт, Закон «Об исполнении решений и применении практики Европейского Суда по правам человека», не имеет аналогов в других государствах – участниках Конвенции. Статья 11 закона уполномачивает Орган представительства осуществлять контроль и получать от органов, которые являются ответственными за выполнение дополнительных мероприятий индивидуального характера, предусмотренных в решении Суда о дружеском урегулировании, информацию о ходе и последствиях выполнения таких мероприятий, а также вносить Премьер-министру Украины представления относительно обеспечения выполнения дополнительных мероприятий индивидуального характера. На Украине предоставлять отчет по состоянию исполнения решений должен правительственный уполномоченный по делам Европейского Суда, которому в свою очередь обязан предоставлять соответствующую информацию Департамент государственной исполнительной службы.
В 2006 г. Парламент Италии принял Закон (Azzolini law), наделяющий премьер-министра и Парламент особой функцией по контролю за исполнением постановлений Европейского суда по правам человека. В соответствии с Законом премьер-министр обязан контролировать действия Кабинета по исполнению постановлений Европейского Суда, вынесенных в отношении Италии. Закон также предусматривает подготовку ежегодного отчета об исполнении постановлений Европейского Суда Италией и передачу его в Парламент.
Интересна практика осуществления контрольных функций Парламентом в Соединенном Королевстве. С марта 2006 г. в этом государстве применяется практика ежегодных докладов об исполнении постановлений Европейского Суда, вынесенных в отношении Королевства. Доклады готовит Объединенный Комитет по правам человека и представляет в Парламент. Доклад анализируется членами Парламента, рекомендации, сделанные Комитетом, ставятся на голосование. В результате принимается решение об одобрении рекомендаций и применения их на практике или отклонении.
В Российской Федерации процесс осуществления контроля за исполнением постановлений Европейского Суда по правам человека не урегулирован, что приводит к отсутствию в органах власти объективного и оперативного анализа вынесенных против России постановлений, что, в свою очередь, влечет существенную задержку в принятии общих мер и увеличение количества жалоб от российских граждан.
Снижению количества жалоб и постановлений может способствовать срочное принятие закона «Об исполнении постановлений Европейского Суда по правам человека Российской Федерации» или наделение Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека контрольными полномочиями. Возможно создание специальной службы в Министерстве Юстиции Российской Федерации способствовало бы улучшению ситуации по выполнению Россией международных обязательств, взятых при вступлении в Совет Европы и ратификации Конвенции. Контроль возможно осуществлять и посредством имеющихся надзорных механизмов и институтов, таких как прокуратура или президиумы федеральных судов.
Особенно заслуживают внимания предложения, касающиеся контроля осуществляемого в рамках надзора за выполнением международных обязательств прокуратурой.
Часть 4 статьи 15 Конституции России провозгласила общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России составной частью ее правовой системы. Пункт 1 статьи 5 Закона «О международных договорах Российской Федерации» повторяет положение Конституции. В соответствии со статьей 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»15 прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, соответственно, и международных договоров. Таким образом, прокуратура обязана контролировать выполнение международных обязательств Российской Федерации. Но в них конкретно не определены пределы и процедура осуществления надзора прокуратурой за выполнением международных обязательств, включая исполнение постановлений Европейского Суда, приводит к тому, что прокуратура не в состоянии обеспечить эффективный контроль за исполнением постановлений Европейского Суда.
Очевидно, что контроль должен осуществляется как на международном, так и на внутригосударственном уровне в соответствии с принципом добросовестного выполнения международных обязательств. Этот принцип имеет непосредственное отношение к деятельности самих государств на международной арене, а также и к создаваемым ими контрольных органов, осуществляющих контроль внутри страны национальными средствами.
Комментарии:
1. Anonymous - 16.02.2012 21:02:31
Очень полезная статья, отвечает на многие вопросы. Спасибо!
