О правомерности ограничения права на свободу передвижения в
ЗАТО
31.10.2012
Опубликовано: "Журнал российского права", 2012, N 10.
Рассматривается проблема ограничения права на свободу
передвижения, на уважение семейной жизни и права
собственности в закрытых административно-территориальных
образованиях в отношении лиц, имеющих судимость.
О ПРАВОМЕРНОСТИ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА
НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ В ЗАТО
Деменева Анна Валентиновна, консультант аппарата Уполномоченного по правам человека Свердловской области, кандидат юридических наук.
Ключевые слова: закрытое административно-территориальное образование, правомерность ограничения прав, свобода передвижения, Европейский суд по правам человека.
On the lawfulness of the limitation on the right to freedom of movement in Closed-Administrative Territorial Formation
A.V. Demeneva
The article gives the analysis of the problem of restrictions of freedom of movement, right to family life, right to peaceful enjoyment of property in closed administrative territorial entities for people having criminal record.
Key words: closed administrative territorial entity; lawfulness of restriction of rights and freedoms, freedom of movement, European court of human rights.
Маленькие закрытые города, именуемые в законодательстве закрытыми административно-территориальными образованиями (далее - ЗАТО), в полном смысле этого слова становятся закрытыми для лиц, ранее проживавших в них, но отбывших наказание в виде лишения свободы и получивших судимость.
Согласно ч. 1 ст. 1 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее - Закон о ЗАТО) закрытым административно-территориальным образованием признается территориальное образование, созданное в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
Действительно, учитывая особый режим и специальные условия проживания граждан, права лиц, проживающих в закрытых городах, определенным образом могут быть ограничены, что соответствует положениям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, когда ограничения прав предусмотрены федеральным законом и преследуют указанную в Конституции РФ цель - обеспечение обороны страны и безопасности государства.
Однако важно разобраться, какая норма закона и по каким основаниям ограничивает право судимого лица вернуться в свою семью, к месту своего проживания, к нормальной жизни.
Решение о выдаче пропуска для въезда граждан в целях постоянного проживания в ЗАТО согласовывается с органом федеральной службы безопасности. И довольно часто режимные комиссии отказывают в этом жителям ЗАТО, ссылаясь на наличие у них судимости.
Как пояснили в одной из администраций ЗАТО на письменный запрос гражданина, готовящегося освобождаться из мест лишения свободы, "для принятия решений о целесообразности временного пребывания или постоянного проживания в ЗАТО лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы, при службе безопасности предприятия действует режимная комиссия" <1>.
--------------------------------
<1> См.: ответ Администрации муниципального образования на запрос Уполномоченного по правам человека Свердловской области по обращению Р. (обращение N 10-13/3596).
Между тем особый режим безопасности, специальные условия проживания граждан и установленный порядок въезда вовсе не означают произвольного толкования режимными комиссиями законодательства и установления для граждан каких-либо ограничений, не предусмотренных законом.
Пункт 5 ст. 1 Закона о ЗАТО устанавливает, что права граждан, проживающих или работающих в ЗАТО, не могут быть ограничены иначе как на основании законов РФ.
Каков же в действительности установленный законодательством и подзаконными актами порядок разрешения вопроса о въезде для постоянного проживания в ЗАТО и в какой степени он затрагивает права и свободы гражданина? В зависимости от принадлежности режимного объекта этот порядок регулируется Положением об обеспечении особого режима в ЗАТО, на территории которого расположены объекты Министерства обороны РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. N 655), или Положением о порядке обеспечения особого режима в ЗАТО, на территории которого расположены объекты государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (утв. Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 693).
В соответствии с данными актами въезд граждан для постоянного проживания или временного пребывания на территории закрытого образования согласовывается с органом федеральной службы безопасности. Согласование предусматривает оформление допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, или к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную экологическую опасность. Допуск оформляется в порядке, установленном Законом РФ "О государственной тайне". Гражданину может быть отказано в оформлении допуска по основаниям, указанным в этом Законе.
В свою очередь, ст. 22 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" содержит основания для отказа должностному лицу в допуске к государственной тайне, и к этим основаниям относится также "нахождение лица под судом или следствием за государственные и иные тяжкие преступления, наличие у него неснятой судимости за эти преступления". Действующий Уголовный кодекс РФ не содержит такой категории деяний, как упоминаемые в статье "государственные преступления". Очевидно, это некоторый атавизм из ранее действующего советского уголовного законодательства. В юридическом словаре отмечается, что "преступления государственные - по советскому уголовному праву - общественно-опасные деяния, направленные против основ советского строя или основ государственного управления. Предусмотрены общесоюзным уголовным законом Положение о преступлениях государственных (утв. Постановлением ЦИК Союза ССР от 25 февраля 1927 г.) - измена Родине, шпионаж, террористический акт, диверсия, вредительство" <2>.
--------------------------------
<2> Юридический словарь / Под ред. С.Н. Братуся. М., 1953. С. 511.
В действующем УК РФ аналогичные преступления именуются как "преступления против основ конституционного строя и безопасности государства" (гл. 29).
Таким образом, судимость может стать основанием отказа в допуске к государственной тайне только тогда, когда лицо судимо за совершение тяжких преступлений (к ним УК РФ относит умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание не превышает 10 лет лишения свободы) или преступлений, включенных в гл. 29 УК РФ, среди которых государственная измена, шпионаж, посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, захват власти, вооруженный мятеж, организация экстремистского сообщества и др.
Как известно, с точки зрения характера и степени общественной опасности преступления подразделяются на преступления небольшой тяжести, средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие.
Следовательно, если лицо было осуждено, например, за кражу (по ч. 1 либо 2 ст. 158 УК РФ) либо за любые другие деяния небольшой и средней тяжести, судимость не может являться основанием к отказу в допуске к государственной тайне, а значит, и к отказу во въезде для постоянного проживания в ЗАТО.
В ряде ситуаций при обжаловании заявителями действий администрации города и местных органов безопасности судами выносились решения в пользу заявителей, если режимные комиссии отказывали в выдаче разрешения на постоянное проживание формально на основании наличия судимости без учета категории преступления, за которое было судимо лицо.
Гораздо более проблемной является другая ситуация: когда с заявлением о нарушении права на свободу передвижения, уважение семейной жизни и собственности обращается человек, отбывший наказание за тяжкое преступление, не связанное с государственной изменой, разглашением государственной тайны и остальными непосредственными угрозами для режимного объекта. Допустим, человек отбывал наказание за кражу, но с квалифицирующими признаками, и имеет судимость по ч. 4 ст. 158 УК РФ, а это уже тяжкое преступление, поскольку санкция по этой части статьи предусматривает до 10 лет лишения свободы.
В данной ситуации отказ в выдаче пропуска на постоянное проживание формально соответствует закону и результаты обжалования отказа в городской суд вполне предсказуемы: суд установит наличие в законе оснований для отказа.
Когда проблема ограничения прав кроется в законодательстве - это сфера деятельности Конституционного Суда РФ. В 2003 г. КС РФ вынес Определение по рассматриваемой теме. В нем указано, что оспариваемыми положениями ст. 3 и 4 Закона о ЗАТО - по своему смыслу - не запрещается гражданину, имеющему постоянное место жительства на территории ЗАТО и покинувшему его в связи с лишением свободы по приговору суда, по отбытии наказания вернуться к постоянному месту жительства на территории указанного образования и проживать в жилом помещении, которое он занимал ранее в качестве нанимателя или собственника. Не содержится таких запретов и в утвержденных Правительством РФ положениях о порядке обеспечения особого режима в ЗАТО <3>.
--------------------------------
<3> См.: Определение КС РФ от 25 декабря 2003 г. N 420-О.
Это Определение тоже никаким образом не решает создавшуюся ситуацию: КС РФ просто ответил на вопрос, какие нормы не создают проблемы. Все указанные по отдельности - нет, а вот в согласованном и последовательном применении друг с другом и ст. 22 Закона РФ "О государственной тайне" - все-таки создают. Поэтому указанное Определение в переписке с властными органами ничем гражданину не поможет: в соответствии с российским законодательством рассмотренный ранее порядок допуска для постоянного проживания в ЗАТО в любом случае связан с допуском к государственной тайне, даже если гражданин, всю жизнь проживая в ЗАТО, мастерил мебель или упаковывал молоко в коробки, не имея никакого понятия о том, какие стратегические секреты прячутся за забором.
Отказ в допуске к прежнему месту жительства лицу, отбывшему наказание в виде лишения свободы и имеющему судимость, нарушает международные обязательства России в сфере обеспечения и защиты прав человека, - к такому выводу пришел Европейский суд по правам человека в Постановлении по делу "Карпачев против России" от 27 января 2011 г. Ранее, освободившись из мест лишения свободы, Карпачев обжаловал в суде г. Озерска действия администрации города и органов Федеральной службы безопасности, отказавших ему в выдаче пропуска для постоянного проживания, ссылаясь на отсутствие законных оснований для таких ограничений. Судом было вынесено решение в пользу заявителя, которое не было обжаловано. Однако вступившее в законную силу решение не было исполнено властями и они продолжали отказывать заявителю в выдаче пропуска для постоянного проживания.
Заявитель жаловался в ЕСПЧ на нарушение ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция). Данная норма устанавливает, что каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства.
Право, гарантированное этой статьей, не абсолютное. Как следует из самого текста нормы, оно может подлежать ограничениям: "Пользование этими правами не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. Права, признанные в пункте 1, могут также, в определенных районах, подлежать ограничениям, вводимым в соответствии с законом и обоснованным общественными интересами в демократическом обществе".
По алгоритму рассмотрения жалобы по ст. 2 Протокола N 4 аналогичны делам по ст. 8 - 11 Конвенции. Речь идет о так называемых условных правах, когда в одной части статьи устанавливается право, а в другой ее части - возможность вмешательства со стороны государства (некоего ограничения, установления определенного порядка реализации). Логика ЕСПЧ, когда он рассматривает подобные дела, состоит в разрешении вопроса о равновесии, о балансе между правами индивида и интересами общества <4>.
--------------------------------
<4> См., например: Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. 4th ed. / Ed. by P. van Dijk. Antwerpen; Oxford, 2006.
Действительно, различные интересы общества, включая такие перечисленные в Конвенции и ст. 55 Конституции РФ цели, как защита здоровья и нравственности других лиц, обеспечение безопасности и обороноспособности страны, предотвращение беспорядков или преступлений могут требовать ограничения прав отдельного лица. ЕСПЧ, рассматривая дела о предполагаемом нарушении "условных прав", дает государствам большую свободу усмотрения в сфере законодательного регулирования и определения ограничений, необходимых для достижения этих правомерных целей. При этом основная задача, которую ставит себе в подобных делах Суд, - это оценить, не приводит ли свобода усмотрения государства и ограничение прав ради правомерных целей к такой ситуации, когда права индивида в принципе не могут быть реализованы. Наличие такого дисбаланса, когда можно было бы достичь правомерных целей и альтернативными средствами, не связанными с таким жестким ограничением прав, является для ЕСПЧ основанием установления нарушения какой-то из названных статей.
В своих Постановлениях по делам "Тимишев против Российской Федерации" <5>, "Татишвили против Российской Федерации" <6> ЕСПЧ указывал, что в его задачу входит не абстрактный пересмотр соответствующего законодательства и практики, а определение того, свидетельствует ли способ применения закона и осуществления правоприменительной практики в конкретном деле о нарушении Конвенции. Следовательно, в данном деле ЕСПЧ должен убедиться, что было вмешательство в право заявительницы на свободу выбора места жительства "в соответствии с законом", которое преследовало одну законную цель или более из указанных в п. 3 ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции, и что оно было "необходимо в демократическом обществе" или, если речь идет об особых областях, "обосновано общественным интересом в демократическом обществе", как установлено в п. 4.
--------------------------------
<5> См.: Постановление ЕСПЧ по делу "Тимишев против России" от 13 декабря 2005 г.
<6> См.: Постановление ЕСПЧ по делу "Татишвили против России" от 22 февраля 2007 г.
Следуя тексту норм Конвенции или протоколов к ней, ЕСПЧ определяет, какие условия должны соблюдаться для того, чтобы дисбаланса в сторону ущемления прав индивида не происходило. А следуя логике Суда в его постановлениях, государства - участники Конвенции, в свою очередь, должны оценивать свое законодательство и практику с этих же позиций.
Первым вопросом, которым задается ЕСПЧ, является вопрос о том, имело ли место вмешательство, т.е. это любые действия государства, включая законодательное регулирование, практические меры, которые ведут к ограничению прав. Вмешательство, несмотря на негативный оттенок этого слова в русском языке, не всегда является неправомерным с точки зрения Конвенции. Вмешательство будет правомерным, если указанные в Конвенции условия соблюдаются.
Поэтому вторым вопросом, который рассматривает ЕСПЧ, является наличие в национальном законодательстве основания для ограничения права. Так, в ситуации с судимостью за преступление небольшой и средней тяжести таких оснований для ограничения права на свободу передвижения в российском законодательстве мы не найдем. Если первое условие не соблюдается, то ЕСПЧ не исследует остальные, ему достаточно несоблюдения этой части нормы Конвенции, чтобы констатировать нарушение.
Очевидно, поэтому такой лаконичной стала мотивировочная часть упомянутого Постановления ЕСПЧ по делу Карпачева: стороны признали, что имело место вмешательство (заявителю не был выдан пропуск для постоянного проживания на территории ЗАТО). Отвечая на вопрос, соблюдается ли условие о наличии законных оснований, Суд удостоверился, что даже в национальных судебных актах уже было установлено отсутствие законных оснований для недопуска заявителя в ЗАТО, в связи с чем не стал повторно устанавливать этот факт и признал наличие нарушения права на свободу передвижения.
Означает ли данное Постановление ЕСПЧ, что Россия обязана будет снять все ограничения для судимых лиц для возвращения в ЗАТО? К сожалению, Постановление по делу Карпачева не оправдало ожиданий тех, кто хотел бы видеть более глубокий, присущий ЕСПЧ анализ баланса между правами индивида и интересами общества. В силу того, что обстоятельства жалобы Карпачева не требовали оценки такого баланса, Постановление ЕСПЧ не привносит ничего нового.
В ситуации с лицами, судимыми за тяжкие преступления, ЕСПЧ пришел бы к выводу о наличии оснований в российском законодательстве для ограничения права на допуск в ЗАТО, однако не ограничился бы этим, а стал бы рассматривать дальнейшие условия ограничения прав.
Третьим условием правомерности вмешательства государства было бы наличие правомерной цели. И если с наличием правомерной цели - обеспечением безопасности государства и общества - в анализируемой ситуации более-менее ясно, то далее Суд перешел бы к самому тонкому и интересному критерию, который, следуя тексту нормы, может быть обозначен как "необходимость в демократическом обществе". Множество постановлений ЕСПЧ посвящено именно этому критерию, подробному его толкованию и раскрытию признаков и ценностей демократического общества, а также насущной общественной необходимости ограничить чьи-либо права. Именно этот критерий определяет состояние в современной Европе единых стандартов обеспечения прав индивида, объем и степень защищенности которых благодаря ЕСПЧ постоянно увеличивается. Это, в свою очередь, создает серьезные трудности для государства, поскольку от него требуется принимать больше позитивных мер, чтобы и интересы общества соблюсти, и чрезмерно не ограничить отдельного человека в его правах.
Кратко определяя требование "необходимости в демократическом обществе", можно отметить, что ЕСПЧ обращает внимание на то, что ограничение прав как средство обеспечения цели (например, безопасности государства) должно быть пропорциональным этой цели, а не стать чрезмерным бременем для индивида и не лишать его полностью возможности реализации этого права. Если имеются альтернативные меры, которые может предпринять государство, и для достижения целей возможны меньшие ограничения, которым может подвергнуться заявитель, государству будет трудно убедить Суд в необходимости жестких ограничительных мер.
В своих постановлениях ЕСПЧ отмечает, что задачей Суда является не замещение национальных властей, а проверка на основании Конвенции решений, принимаемых ими в рамках их свободы усмотрения. Это не означает, что надзор сводится к необходимости убедиться в том, что государство-ответчик действовало в рамках своей свободы усмотрения разумно, осторожно и добросовестно; Суд должен исследовать оспариваемое вмешательство в свете дела в целом и определить, было ли оно "соразмерно преследуемой законной цели" и были ли мотивы, приведенные национальными властями, "относимыми и достаточными". Осуществляя эту задачу, Суд обязан убедиться, что национальные власти применяли стандарты, которые соответствовали принципам, воплощенным в Конвенции и, кроме того, что они основывались на приемлемой оценке соответствующих фактов <7>.
--------------------------------
<7> См.: Постановление ЕСПЧ по делу "Александр Крутов против Российской Федерации" от 3 декабря 2009 г.
Однако что касается сферы баланса между целью и ограничениями, практика ЕСПЧ в отношении России получила серьезное развитие по делам о защите частной и семейной жизни, права на свободу объединения, выражения мнения и свободу совести, но не по делам о свободе передвижения. Судом в отношении России по ст. 2 Протокола N 4 к Конвенции рассматривались жалобы, которые по обстоятельствам дела не позволяли ЕСПЧ в своем анализе продвинуться дальше вопроса "было ли вмешательство предусмотрено национальным законом": установив отсутствие законных оснований в национальном правопорядке, ЕСПЧ в делах "Тимишев против России", "Гартукаев против России", "Татишвили против России" сразу устанавливал нарушение указанной статьи.
До настоящего момента анализу ЕСПЧ не подвергалась обсуждаемая в данной статье ситуация, когда на одной чаше весов преследуемая законом цель - безопасность, в связи с которой устанавливается особый порядок для доступа не только на режимный объект, но и в город, где этот объект находится, а на другой чаше весов - права человека, не работающего на секретном объекте, который тем не менее лишен возможности жить в своей квартире со своей семьей и вернуться к прежнему месту работы в течение шести лет (срок погашения судимости за тяжкие преступления).
Если в рамках российского механизма разрешение этой проблемы не представляется возможным, то рано или поздно она окажется в поле зрения ЕСПЧ. Учитывая практику ЕСПЧ по другим статьям в сфере пропорциональности и соразмерности ограничений прав, можно предположить, что с точки зрения стандартов Конвенции такая ситуация будет признана чрезмерным, неоправданным и непропорциональным ограничением.
Библиографический список
Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. 4th ed. / Ed. by P. van Dijk. Antwerpen; Oxford, 2006.
Юридический словарь / Под ред. С.Н. Братуся. М., 1953.
