О праве налогоплательщика защищать свои законные интересы
путем подачи апелляции
23.12.2016
Опубликовано: «Арбитражный и гражданский процесс» №10. 2016 С. 49-45.
Краткая аннотация: В данной статье рассмотрена проблема
прав на обжалование нормативных актов, лицами, не
привлеченными к рассмотрению дела.
Short abstract: This article deals with the problem of the
rights of appeal of regulations, persons who are not
involved in the case.
Ключевые слова: законные интересы, право на обжалование,
административное судопроизводство, оспаривание нормативного
акта.
Keywords: legitimate interests of the right to appeal,
administrative proceedings, challenging the regulation.
On the right of the taxpayer to defend their legitimate interests by filing appeal.
Несмотря на то, что право на защиту прав и законных интересов в судебном порядке налогоплательщика является одной из аксиом российского права, порой за это право еще предстоит побороться. Свидетельством может быть ситуация, когда по очевидно важному судебному решению1, затрагивающему права практически всех налогоплательщиков, поскольку оно было о законности письма Минфина РФ, налогоплательщикам было отказано в праве подать апелляцию2.
Прежде всего, отметим, что апелляционную жалобу возвратил судья, который и вынес оспариваемое решение. Такая ситуация, когда фактически лицо, заинтересованное в том, чтобы вынесенное им решение не отменили, получает возможность чинить препятствия в движении апелляционной жалобы, является атавизмом советского прошлого. Ее не должно было быть в КАС РФ, поскольку КС РФ еще в 2006 г., рассматривая конституционность нормы, препятствующей обжалованию судебного решения лицами, не привлеченными к участию в деле, разъяснил, что суд второй инстанции не вправе отказать лицам, не привлеченным к участию в деле, вопрос о правах и обязанностях которых был разрешен судом первой инстанции, в проведении кассационной проверки наличия соответствующего основания для отмены вынесенного судом первой инстанции решения3.
Эта правовая позиция КС РФ, хотя и не вошла в резолютивную часть постановления, является общеобязательным толкованием. Само вышеуказанное постановление КС РФ было исполнено лишь в 2010 году и только после того, как КС РФ признал взаимосвязанные положения ч. 1 ст. 320, ч. 2 ст. 327 и ст. 328 ГПК РФ, устанавливающие механизм реализации права апелляционного обжалования решений мировых судей и полномочия суда апелляционной инстанции при рассмотрении апелляционных жалоб, не соответствующими Конституции РФ4.
В Постановлении КС РФ от 21.04.2010 N 10-П было отмечено, что «…в результате того, что соответствующие изменения, вытекающие из Постановления КС РФ от 20.02.2006 N 1-П, в законодательное регулирование производства в суде второй инстанции до сих пор не внесены, в правоприменительной практике положениям ст. 320 ГПК РФ придается смысл, расходящийся с выявленным КС РФ конституционно-правовым смыслом аналогичных законоположений, регулирующих кассационное производство, что, по существу, означает неправомерное преодоление юридической силы решения КС РФ, которое имеет общеобязательный характер. При таких обстоятельствах признание ч. 1 ст. 320 ГПК РФ не противоречащей Конституции РФ означало бы недопустимое с точки зрения требований ее ст. 125 продолжение действия регулирования, по сути не соответствующего Конституции РФ».
Полагаем, что продолжение порочной практики, по предоставлению решения возврата апелляционной жалобы судье, который и вынес судебное решение является аналогичным недопустимым регулированием. Впрочем, возможно в этой части проблема сдвинется мертвой точки, по крайней мере, Постановлением Пленума ВС РФ № 34 от 21.07.2016 г. было предложено внести в ГПК РФ изменения в части, того что вопрос о восстановлении сроков для подачи кассационной жалобы должен решать не суд первой инстанции, а суд кассационной инстанции. На заседании Пленума докладчик пояснял - суды первой и апелляционной инстанций «по понятным причинам» часто не склонны восстанавливать пропущенные сроки, предложенные меры выведут вопрос из сферы усмотрения нижестоящих судов и ускорят кассационное и надзорное рассмотрение дел5. Быть может, при рассмотрении данного законопроекта в Государственной Думе РФ увидят, что и апелляционные жалобы также должны приниматься вышестоящим судом, а судьями на чьи решения обжалуют.
Тем более, что процедура обжалования определений о возврате апелляционных жалоб, гарантирующая восстановление справедливости, тоже не всегда срабатывает.
Так по делу об оспаривании письма Минфина РФ нами была подана частная жалоба с подробным объяснением права на обжалование, как лица, чьи законные интересы нарушены судебным решением. Кроме того, испытывая опасения, что ВС РФ может быть проявлен очень формальный подход в толковании ст. 295 КАС РФ, как допускающей обжалование только для лиц, не привлеченных к рассмотрению дела о чьих правах и обязанностях было постановлено судебное решение, мы заявили также ходатайство об обращении в КС РФ с запросом о конституционности ст. 295 КАС РФ.
Определением от 31.05.2016 ВС РФ отказал в удовлетворении частной жалобы, отказав также в рассмотрении нашего ходатайства, сочтя, что ст. 295 КАС РФ препятствует возможности не только обжалования, но и вообще подачи каких-либо ходатайств!
Поданная 21.06.2016 надзорная жалоба была отклонена в рекордные сроки определением ВС РФ от 29.06.2016. В отказном определении ВС РФ, в частности было указано, что «Доводы надзорной жалобы о возможности обжалования в апелляционном порядке судебного акта всеми лицами, чьи законные интересы этим судебным актом нарушены, а также о том, что круг лиц, подающих апелляционную жалобу, должен совпадать с кругом заявителей по делам об оспаривании нормативных правовых актов несостоятельны, так как основаны на ошибочном толковании ст. 295 КАС РФ. Ст. 295 КАС РФ не содержит положения о том, что круг лиц, которые вправе подать апелляционную жалобу, подлежит определению с учётом ст. 62 и 208 КАС РФ».
Итак, на уровне ВС РФ во всех его инстанциях было проявлено толкование ст. 295 КАС РФ, о том, что данная норма запрещает оспаривать решение, вынесенное по результатам оспаривания нормативного правого акта, лицам не участвующим в деле, чьи законные интересы нарушены или затрагиваются оспариваемым нормативным актом, если судебным актом не был непосредственно разрешен вопрос об их правах и обязанностях.
Подход ВС РФ основан на толковании ст. 295 КАС РФ, как нормы запрещающей оспаривать решение, в том числе, о признании недействующим нормативного правого акта, лицам не участвующим в деле, если судебным актом не был непосредственно разрешен вопрос об их правах и обязанностях.
С таким подходом судов нельзя согласиться, прежде всего, потому что, такой подход не учитывает специфику споров об оспаривании нормативных актов - при рассмотрении данной категории дел защищается законный интерес (ч.1 ст. 208 КАС РФ), а не субъективные права. Подход ВС РФ ошибочен потому, что при оспаривании нормативного правового акта осуществляется защита не субъективных прав заявителя, а объективного права, т.к. в результате признания незаконным нормативного акта защищаются интересы всех заинтересованных лиц, на которых распространяет действие незаконный нормативный правовой акт. При отказе признания недействующим незаконного нормативного акта нарушаются законные интересы всех лиц, участвующих в правоотношении, возникшим или измененным на основе данного нормативного акта.
Кроме того, толкование данное ВС РФ не учитывает того, что решение, вынесенное по делу об оспаривании нормативного правого акта, не имеет субъективных границ и распространяется на всех субъектов независимо от того принимали ли они участие в оспаривании нормативного акта или нет. Такое решение является правопрепятствующим юридическим фактом для подачи всем гражданам и их объединениям самостоятельного административного иска.
Не можем не указать, что по целой категории дел, таких, в частности, где второй инстанцией является ВС РФ не предусмотрено кассационного обжалования, а существует только надзорное обжалование. По целой категории дел, если заинтересованные лица не были привлечены к рассмотрению дела, у них отсутствует возможность получить доступ к суду ординарной инстанции, а будет только доступ к экстраординарной инстанции – надзорной.
В настоящее время Президиум ВС РФ не рассмотрел ни одной жалобы по КАС РФ в судебном заседании ( впрочем, Президиум ВС РФ за 2015 г. рассмотрел только 2 гражданских дела из экономических отношений).
Соответственно, доступ только к суду надзорной инстанции не является эффективным средством защиты, ни с точки зрения ЕСПЧ, ни с точки зрения правовых позиций КС РФ.
В Определении КС РФ от 16.01.2007 N 234-О-П «По жалобе ОАО "Нижнекамскнефтехим" на нарушение его конституционных прав положениями ч. 2 и 4 ст. 117 и ч. 2 ст. 276 АПК РФ» было дано следующее обязательное конституционно-правовое толкование права на судебную защиту и доступ к суду: «Вместе с тем, как неоднократно указывал КС РФ, следует иметь в виду, что производство в порядке надзора как стадия процесса, на которой осуществляется пересмотр судебных актов, вступивших в законную силу, когда исчерпаны другие имеющиеся возможности для проверки в судебном порядке их законности, имеет исключительный (субсидиарный) характер; поэтому основное бремя пересмотра ошибочного судебного решения должно быть перенесено на ординарные инстанции - апелляционную и кассационную»6.
Полагаем, что толкование ст. 295 КАС РФ осуществлено без учета того, что решение суда затрагивает не только права лиц, участвующих в деле, а интересы неопределенного числа субъектов и обладает некоторыми признаками нормативности, имеет юридическую силу того нормативного акта, который признан недействующим7. При отказе признания недействующим незаконного нормативного акта нарушаются законные интересы всех лиц, участвующих в правоотношении, возникшим или измененным на основе данного нормативного акта.
Судебный нормоконтроль - это правоотношение по проверке соответствия нормативного правового акта или содержащихся в нем юридических норм нормам актов более высокой юридической силы… результат такого контроля – установление судом правомерности либо неправомерности оспариваемого акта или отдельных его положений8.
В делах о признании нормативных актов недействующими субъективные границы вынесенного решения, нежели границы решения в гражданском процессе, где пределы субъективной силы судебного решения ограничены только лицами, участвующими в деле.
В деле об оспаривании письма Минфина РФ субъективные границы вынесенного решения охватывают всех российских налогоплательщиков и затрагивают их законные интересы. Напомним, что ст. 22 Налогового кодекса РФ гарантирует налогоплательщикам судебную защиту их законных интересов. Под законными интересами следует понимать «правовые дозволения, законодательно не закрепленные, но позволяющие данным субъектам стремиться к получению материальных и иных благ, в частности, в виде получения запланированного к сбору объема налогов и сборов, с одной стороны, и снижения налогового бремени, с другой, без права требования соответствующего поведения для достижения данных дозволений от другой стороны правоотношения в сфере налогообложения»9.
Конечно же, лицо, несогласное с решением суда будет заинтересовано подать именно апелляционную жалобу, поскольку, когда решение вступит в законную силу, данное лицо не зависимо от его желания будет связано данным решением, которое будет для него обязательным, как будто бы он участвовал в процессе.
И. А. Приходько, проанализировав вопрос доступности правосудия, также пришел к выводу, что «…жалоба от не участвующего в деле лица подлежит принятию во всех случаях, когда она мотивирован нарушением прав заявителя в результате принятия обжалуемого судебного акта об удовлетворении иска, если при этом имеется внешний признак приемлемости жалобы, который по отношению к жалобе не участвующего в деле лица может быть сформулирован как гипотетическая совместимость этого лица с одной из сторон спорного материального правоотношения. В процессуальном смысле это выражается в предположительной способности не участвовавшего в деле лица занять в деле место одного из участников спора»10.
В деле об оспаривании нормативного акта место административного истца могут занять многие заинтересованные лица. Более разумно допустить апелляционное обжалование до момента вступления решения в законную силу, чем допускать вступление в законную силу судебного решения возможно содержащего в себе ошибку.
Подход ВС РФ лишает возможности проверить судебное решение именно в апелляционной инстанции, обладающей более широкими полномочиями, нежели надзорная инстанция.
Отличительная особенность дел возникающих из публичных правоотношений заключается также в том, что для определения тождества разрешенного и вновь заявленного требования не принимаются во внимание стороны11. В споре об оспаривании нормативного акта стороной является не только заявитель, но и все те субъекты, права которых нарушаются оспариваемым актом12.
Нельзя лишить заинтересованное лицо права указать вышестоящему суду на совершенную нижестоящим судом судебную ошибку.
Суды довольно часто мотивируют отказы в приеме апелляционных жалоб, тем, что могут вынести правильный судебный акт и без жалоб заинтересованных лиц, но один факт обращения в суд не является достаточным для автоматического вынесения судом правильного решения, иначе заинтересованных лиц можно было бы лишить не только права на обжалование, но и права выступать в суде13.
Справедливо отмечено: «…Ограничение прав лиц, не участвовавших в деле, на повторное оспаривание нормативного правового акта по основаниям, которые не были предметом судебного анализа, не только ограничивает права данных лиц на судебную защиту, но и фактически ведет к консервации процессуального упущения суда, не проверившего в полном объеме законность спорного акта, и, что особенно важно, к консервации возможной судебной ошибки в оценке законности данного нормативного правового акта»14.
При отсутствии такой возможности (повторного оспаривания нормативного акта) единственный способ избежать консервации возможной судебной ошибки – это право обжалования вынесенного судебного решения, всеми заинтересованными лицами.
Одной из причин ошибочного толкования ст. 295 КАС РФ является смешение правовых последствий вынесения судебных решений о правах и обязанностях лица, не привлеченного к рассмотрению дела и решения, затрагивающего законные интересы заинтересованного лица. Возможно, принятие жалоб от заинтересованных лиц воспринимается, как попытка добиться безусловной отмены судебного решения, в связи с вынесением решения без привлечения лиц к рассмотрению дела о чьих правах и обязанностях постановлено судебное решение.
Безусловное основание для отмены судебного акта, установленное в п. 4 ч. 1 ст. 310 КАС РФ вызвано тем, что судебное решение не должно быть вынесено о правах и обязанностях лица, не являющегося субъектом судебного разбирательства. Суд не должен разрешать вопрос о правах и обязанностях лица, без того, чтобы не наделить его процессуальными правами субъекта процессуальных правоотношений. Для этого, предполагается, что суд должен привлечь данное лицо к рассмотрению спора, прежде чем разрешить вопрос о его правах и обязанностях, и непривлечение является грубым процессуальным правонарушением.
Однако, при рассмотрении дела об оспаривании нормативного акта у суда нет обязанности привлекать всех лиц, на которых распространяется оспариваемый нормативный акт15, что вызывает сомнение в постановке вопроса о безусловной отмене по п. 4 ч. 1 ст. 310 КАС РФ, только лишь потому что апелляционная жалоба подана лицом, не привлеченным к судебному разбирательству в первой инстанции, которое не изъявляло своего желания участвовать в процессе.
Полагаем, что подача апелляционной жалобы заинтересованным лицом, влечет лишь обязанность суда проверить доводы апеллянта, а также соблюдение судом требований ч. 7 ст. 213 КАС РФ.
Исключением может быть ситуация, когда лицо изъявляло свое желание участвовать в процессе, и не было допущено. В этом случае, лицо, незаконно недопущенное в суд первой инстанции, вправе выдвигать доводы об отмене судебного акта также в связи с тем, что были нарушены его процессуальные права и он был лишен возможности заявлять ходатайства об истребовании документов, проведении экспертизы…16.
Право на оспаривание нормативных актов является реализацией на законодательном уровне конституционно-правовых гарантий, заложенных в ст. 45, 46, 52 Конституции РФ. Оспаривание нормативного акта иногда может быть единственным средством защиты от злоупотребления властью, равно как и апелляционное обжалование может быть иногда единственным средством от вступления в законную силу судебного акта, легитимирующего незаконный акт.
Султанов Айдар Рустэмович, начальник юридического управления ПАО «Нижнекамскнефтехим»
2016 А.Р. Султанов
Султанов А.Р. О правах лиц, не участвующих в деле, и процессуальных сроках с точки зрения Конституции РФ//Адвокатская практика. 2007. № 5.
Бек О.А. Производство по делам об оспаривании нормативных актов. СПб. 2009.
Еремина О.А. Особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов// Закон. 2008. N 1
Попов В.В. Защита прав и законных интересов субъектов правоотношений в сфере налогообложения: вопросы теории и практики: Дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2012.
Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. Спб. 2005.
Борисова Ю.А. Тождество в гражданском судопроизводстве. М. 2010. Носенко М.А. Оспаривание нормативных актов в судах общей юрисдикции. М. 2001.
Гусев А.А. Проблемы рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе. дисс… канд. юрид. наук. Саратов. 2007.
Гукасян Р.Е Избранные труды по гражданскому процессу. М. 2008.
Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. М. 2010.
Султанов А.Р. Обжалование судебных актов, вынесенных по делам об оспаривании нормативных актов, лицами, не участвовавшими в рассмотрении дела в суде первой инстанции//Закон. 2010. № 4.
Султанов А.Р. Право на обжалование судебного решения. М., 2014.
