Проблема устранения коллизий между Законом о
Конституционном Суде РФ и Положением о Секретариате
Конституционного Суда РФ как актами различной юридической
силы и роль судебного нормоконтроля в ее разрешении
26.10.2007
Опубликовано: Сборник - Актуальные вопросы публичного права: Материалы VI
Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов
(26-27 октября 2007 года). Часть I / Отв. ред. М. С. Саликов
– Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная
юридическая академия», 2007. – 432 с.
Доклад Качанова Р.Е. на VI Всероссийской научной
практической конференции молодых ученых и
студентов "Актуальные вопросы публичного права", 26-27
октября 2007 г., Институт юстиции Уральской
государственной
юридической академии, Екатеринбург
Проблема обеспечения элементарной законности в деятельности Секретариата Конституционного Суда РФ-1 является на сегодняшний день одной из самых актуальных для ученых и практиков права, не понаслышке знающих о работе этого структурного подразделения аппарата российского органа конституционного контроля. Данная проблема сейчас активно обсуждается в публикациях, в том числе, в центральной юридической прессе, на конференциях и семинарах, в Интернете. Поэтому в настоящей работе мы не будет вдаваться во все подробности этой, поистине, необъятной темы, а остановимся только на проблеме, вынесенной в название статьи-2.
Принятие Конституционным Судом РФ Положения о собственном Секретариате-3 предусмотрено ч. 3 ст. 111 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ». Этот документ наряду с Регламентом Конституционного Суда РФ является нормативным актом, необходимость утверждения которого вытекает непосредственно из данного Закона. При этом, как любые другие подзаконные нормативные акты, нормативные акты Конституционного Суда должны соответствовать нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. Применительно к Регламенту Конституционного Суда и Положению в качестве нормативных актов, имеющих большую силу, выступают Конституция РФ и Закон о Конституционном Суде РФ.
Система судебного нормоконтроля, существующая в России, базируется на Конституции РФ и ее требовании (одновременно – общем принципе права) иерархичности права («lex superior derogat ligi interior» (лат.) - «закон высшего порядка отменяет действие закона низшего» в иерархической системе права), которое означает соответствие источников права (нормативных актов, нормативных договоров, правовых обычаев и др.), имеющих меньшую юридическую силу, источникам права, имеющим более высокую юридическую силу. В организационно-процессуальном отношении эта система включает в себя все суды, за исключением мировых судей. Суды наделены самостоятельной нормоконтрольной компетенцией, которая «покрывает» все нормативные акты и иные источники писанного позитивного права, действующие в России, за исключением Конституции РФ. Другими словами, любой нормативный акт, иной источник писанного права, изданный на национальном уровне, может быть оспорен в суд в соответствии с установленной законодательством подсудностью и проверен на предмет его правомерности (законности, конституционности, конвенционности).
Именно этот тезис утверждает и российская конституционно-правовая доктрина, объявляя право на судебное оспаривание нормативных актов в качестве неотъемлемой части права на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ).
Осуществляя толкование данной статьи Конституции РФ, Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на то, что право на судебную защиту «… выступает как гарантия в отношении всех конституционных прав и свобод, а закрепляющая его статья 46 Конституции Российской Федерации находится в неразрывном системном единстве с ее статьей 21, согласно которой государство обязано охранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав (статья 17, часть 2, и статья 18 Конституции Российской Федерации). Из этого следует, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (статья 45, часть 2, Конституции Российской Федерации) и спорить с государством в лице любых его органов…».
Основываясь на этом, применительно к проблеме судебной защиты прав граждан от незаконных нормативных актов, Конституционный Суд сделал вывод о том, что «… неотъемлемой характеристикой нормативного содержания права каждого на судебную защиту, одной из необходимых и важнейших его составляющих, является возможность лица обжаловать принятые органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами решения, включая нормативные правовые акты, воплощающая в себе как индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, так и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка»-4.
Таким образом, никакие нормативные акты не могут обладать своеобразным «судебным иммунитетом», т.е. защитой от их судебного оспаривания (исключение составляет только Конституция РФ). Отрицание этого тезиса чревато не только нарушением прав граждан (организаций) неправомерными нормативными актами, но и публичных интересов (права и свободы неопределенного круга лиц, законные интересы Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, иных публично-территориальных единиц, а также в целом режим законности и правопорядка).
Однако практическое воплощение принципа обеспечения права на судебную защиту в части права на оспаривание любых нормативных актов (шире – источников права) не всегда «идет в ногу» с теоретическими представлениями и правовыми позициями Конституционного Суда РФ.
Если внимательно проанализировать «внутренние» нормативные акты Конституционного Суда РФ, то в них можно найти достаточно большое количество противоречий Закону «О Конституционном Суде РФ», причем это не просто «технические» противоречия, т.е. имеющие больше отношения к юридической технике, а противоречия, которые непосредственно отражаются на правоприменительной практике, способствуя нарушению процессуальных прав участников конституционного судопроизводства.
Так, пп. 1.1. п. 1 Положения устанавливает: «Секретариат Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии со статьями 40 и 111 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» участвует в конституционном судопроизводстве, рассматривая в предварительном порядке поступающие в Конституционный Суд обращения и осуществляя организационное, научно-аналитическое, информационное и иное обеспечение деятельности Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля».
Уже «притчей во языцех» стала незаконная деятельность сотрудников Секретариата по многократному уведомлению заявителей о несоответствии их жалоб требованиям Закона о Конституционном Суде, причем не только по основаниям, предусмотренным ст. 40 этого Закона, но и по основаниям, предусмотренным ст. 43, по которым отказать в принятии жалобы или иного обращения может только сам Конституционный Суд РФ, а не отдельные подразделения его аппарата. Между тем, п. 4 ст. 40 Закона предусматривает: «Секретариат Конституционного Суда Российской Федерации уведомляет заявителя о несоответствии его обращения требованиям настоящего Федерального конституционного закона. Заявитель вправе потребовать принятия Конституционным Судом Российской Федерации решения по этому вопросу». Из приведенной нормы Закона следует, что слова «уведомляет» и «потребовать» в ней указаны в единственном числе, что означает предоставление Секретариату права единожды уведомить заявителя о несоответствии его обращения требованиям Закона, а заявителю - единожды потребовать принятия Конституционным Судом решения по своей жалобе. В данном случае фактически имеется в виду право заявителя оспорить неправомерный ответ Секретариата непосредственно в Конституционном Суде РФ. При этом совершенно очевидно, что данная норма не предоставляет Секретариату права сколь угодно раз уведомлять заявителя, с тем, чтобы количество таких уведомлений определял сам Секретариат. Иное толкование нарушало бы право граждан на доступ к конституционному правосудию, осуществляемого Конституционным Судом РФ, а не его Секретариатом, а, равно как и компетенцию Конституционного Суда РФ по осуществлению конституционного правосудия.
Возможность повторных уведомлений Секретариата Конституционного Суда РФ о несоответствии жалобы требованиям Закона вытекает именно из нормы, содержащейся в пп. 1.1. п. 1 Положения, т.к. ни в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», ни в Регламенте Конституционного Суда РФ такая возможность не предусмотрена. Именно данная норма, незаконно устанавливая статус Секретариата как участника конституционного судопроизводства, говорит о том, что он рассматривает «в предварительном порядке поступающие в Конституционный Суд обращения», при этом не уточняет, о каких обращениях идет речь (только о жалобах на нарушение конституционных прав и свобод или о всех обращениях, включая обращения о вынесении Конституционным Судом РФ решения в порядке статьи 40 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»), т.к., если речь идет о всех обращениях (а именно это из нее следует), то данная норма незаконна как позволяющая Секретариату Конституционного Суда бесконечное число раз уведомлять заявителя о не соответствии жалобы Закону. Именно таким образом происходит толкование данной нормы в правоприменительной практике.
Кроме того, основания для уведомления заявителя о несоответствии его обращения ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» имеют исчерпывающий характер и все перечислены в статье 40 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» (явная неподведомственность, не соответствие обращения по форме требованиям Закона о Конституционном Суде, ненадлежащий заявитель, обращение не оплачено госпошлиной). Игнорируя данное положение Закона, пп. 1.1. п. 1 Положения позволяет уведомлять о несоответствии обращения Закону по любому основанию, а не только по тем, которые перечислены в статье 40 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».
Некоторые сотрудники Секретариата также пишут, что Секретариат является участником конституционного судопроизводства и на этом основании делают выводы о том, что он –«квазисудебный орган»-5 .
Более того, именно вышеуказанная норма, по смыслу придаваемому ей правоприменительной практикой, не позволяет оспаривание в судах общей юрисдикции действий и бездействия Секретариата и его сотрудников, препятствующих передаче жалобы заявителя по его требованию для ее рассмотрения в пленарном заседании Конституционного Суда РФ (суды обосновывают это тем, что Секретариат является участником конституционного судопроизводства, а, следовательно, суды иной юрисдикции не могу вмешиваться в судопроизводство иного вида), несмотря на то, что даже Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин указывал на то, что «Повторный возврат присланных заявителем в Конституционный Суд документов возможен, если заявитель не устранил недостатки своего первичного обращения. Жалоба и приложенные к ней документы при повторном обращении также подлежат предварительному изучению Секретариатом. Если Секретариат вновь укажет заявителю на несоответствие его обращения требованиям Закона о Конституционном Суде, заявитель вправе потребовать решения Конституционного Суда по этому вопросу, что не отменяет его право обжалования действий сотрудников Секретариата, руководствуясь Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»-6 . Другими словами, заявитель может оспорить действия сотрудников Секретариата, как вышестоящему должностному лицу, так и в суд, т.е. на заявителя и сотрудников Секретариата в полном объеме распространяется Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Существуют и другие примеры противоправных норм в Положении.
Так, в соответствии с аб. 7 пп. 4.1. п. 4 Положения Руководитель Секретариата «организует подготовку управлениями Секретариата проектов определений Конституционного Суда для вынесения их на пленарные заседания Конституционного Суда в порядке статей 40 и 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Оспариваемая норма Положения через формулирование обязанности Руководителя Секретариата по организации подготовки управлениями Секретариата проектов определений Конституционного Суда опосредованно закрепляет полномочие управлений Секретариата по составлению проектов таких определений, т.к. в отсутствие у управлений Секретариата данного полномочия, Руководитель Секретариата также не мог бы быть наделен полномочием, непосредственно вытекающим из него.
Между тем, полномочие управлений Секретариата по составлению проектов определений Конституционного Суда РФ для вынесения их на пленарные заседания Конституционного Суда не указанно и даже косвенно не вытекает из норм Закона о Конституционном Суде РФ.
Фактически же данная норма лишает заявителей права на апелляцию непосредственно к Конституционному Суду РФ и на самую призрачную надежду на благополучный исход его дела. Этот вывод актуален также с учетом того, что часто на одном пленарном заседании Конституционного Суда выносится несколько десятков «отказных» определений. Так, например, 18 июля 2006 года было вынесено 88 определений об отказе в принятии обращений («Консультант +»). Если посчитать, сколько времени судьи Конституционного Суда потратили на рассмотрение одной жалобы, то выводом будет – чуть больше 5 минут (количество рабочих часов – 8, что составляет 480 минут, делим на 88 определений). Естественно, с таким темпом «конституционного судопроизводства» не может быть и речи о качественном, скрупулезном рассмотрении каждой жалобы, т.к. пяти минут может быть достаточно только для самого краткого доклада о сути обращения, сути предлагаемого определения и механического поднятия рук. Следовательно, совершенно очевидно, что на таких пленарных заседаниях судьи Конституционного Суда РФ просто одобряют те определения, которые ранее были составлены управлениями Секретариата.
Гражданин А.П. Рощин, не согласившись с этими нормами Положения, обратился в Верховный Суд РФ (в соответствии с установленной действующим законодательством подсудностью) с заявлением о признании их незаконными. Определением от 18 июля 2007 г. судья Верховного Суда РФ отказал в принятии заявления по основанию, предусмотренному ст. 134 ГПК РФ – «заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке» (естественно, не уточняя, в каком именно порядке). Определением от 25 сентября 2007 г. Кассационная коллегия Верховного Суда оставила определение от 18 июля 2007 г. в силе.
Как показывает практика, Верховный Суд РФ склонен отказывать в принятии заявлений об оспаривании и других нормативных актов Конституционного Суда, в частности, Регламента. Таким образом, принцип обеспечения права каждого на судебное оспаривание любых нормативных актов (кроме Конституции РФ), сформулированный Конституционным Судом РФ, на практике соблюдается далеко не всегда и, к сожалению, сейчас продолжает оставаться во многом декларативным.
Качанов Роман Евгеньевич,
аспирант кафедры публичного права Гуманитарного Университата (г. Екатеринбург), юрист Общественного объединения «Сутяжник»
4. См., например, Определение от 12 мая 2005 года № 244-О «По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Каревой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части 1 статьи 134, статьями 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса РФ»; Определение от 2 марта 2006 года № 58-О «По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса РФ»; Определение от 8 июля 2004 г. N 238-О «По жалобе гражданина Тимонина Дмитрия Викторовича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьей 248, частями первой и восьмой статьи 251 ГПК РФ»; Определение от 20 октября 2005 г. N 513-О «По жалобе гражданина Шалота Владимира Федоровича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 1 части первой статьи 134 ГПК РФ»; Определение от 24 января 2006 г. N 3-О «По жалобе гражданина Коженова Александра Петровича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134 Гражданского процессуального кодекса РФ».
6. Интернет-интервью с В.Д. Зорькиным, Председателем Конституционного Суда РФ: «15-летие Конституционного Суда Российской Федерации». Электронный ресурс. Режим доступа:
В связи с Вашим докладом могу прислать пример моей реакции на уведомление Секретариата о неприемлемости моей жалобы в КС. В своем требовании по ст.40 я расценил это уведомление как оскорбление заявителя и потребовал наложения дисциплинарного взыскания на его автора.
2. Роман - 30.10.2007 17:55:31
Генриху
Генрих, было бы очень интересно посмотреть и уведомление и Вашу реакцию.
Уважаемый Роман Евгеньевич, ваше исследование можно только привествовать.
5 лет назад я также столкнулся с данной проблемой на практике и до сих пор считаю, что имели место произвол со стороны Секретариата и покровительство этого со стороны самого Конституционного Суда РФ, который вынес в итоге отказное Определение от 10 октября 2002 г. № 258-О. И это всё имело место, не смотря на то, что я вполне открыто и, на мой взгляд, квалифицированно констатировал в своих обращениях в адрес Суда на недопустимость действий его Секретариата!
4. Chas - 25.07.2008 22:24:40
Конституционный суд РФ со своим секретариатом, видимо, больше обеспокоены проблемой сокращения собственнных трудозатрат, чем проблемой обеспечения конституционной законности. Привожу ещё один пример коллизии, из которого следует, что права гражданина нарушает не только секретариат КС РФ со своим положением, но и сам КС РФ, бесцеремонно отступая от двухступенчатой процедуры определения приемлемости жалобы, назначенной законом "О Конституционном суде РФ". Подробности ясны из приводимого ниже текста моего обращения в КС РФ с требованием отмены преждевременно вынесенного им отказного определения.
"""В Конституционный суд Российской федерации
По вопросу отмены определения КС РФ
№ 160-О-О от 20 марта 2008г
З А Я В Л Е Н И Е
Предлагаю Конституционному суду РФ отменить определение КС РФ № 160-О-О от 20 марта 2008г с отказом в принятии жалобы от 10 января 2008 года, поскольку оно является незаконным процессуально и неправосудным по существу рассматриваемого вопроса о приемлемости.
1. Нарушение КС РФ процессуальных норм по процедуре вынесения определения
1.1. Определение КС РФ № 160-О-О от 20 марта 2008г вынесено с нарушением статей 40 и 111 закона РФ № 1-ФКЗ "О Конституционном суде РФ", а также с нарушением подпункта 1.1 и пункта 2 Положения о секретариате КС РФ. Как следует из документов, секретариат КС РФ жалобу от 10 янва-ря 2008 года в предварительном порядке (на предмет проверки жалобы на её соответствие требованиям закона РФ № 1-ФКЗ "О Конституционном суде РФ) не рассматривал и никакого мотивированного уведомления об её пред-полагаемом несоответствии закону РФ № 1-ФКЗ мне не направлял.
1.2. Поскольку секретариатом КС РФ предварительное рассмотрение жалобы от 10 января 2008 года не производилось и уведомление о несоответствии жалобы закону РФ № 1-ФКЗ заявителю не направлялось, с моей стороны не могло быть и не выдвигалось никакого требования о принятии непосредственно Конституционным судом РФ решения в порядке статьи 40 закона РФ № 1-ФКЗ "О Конституционном суде РФ" по вопросу приемлемости жалобы. С учётом этого обстоятельства утверждение КС РФ о том, что рассмотрение вопроса о возможности принятия моей жалобы производилось Конституционным судом РФ (цитата) "по требованию гражданина Chas" (конец цитаты), является ложным. В соответствии с правовой позицией КС РФ, изложенной в постановлении КС РФ № 2-П от 05 фев-раля 2007 года, суд (судья) не имеет права по своей инициативе (то есть без соответствующего обращения заинтересованного лица) осуществлять процессуальные действия, влияющие на судьбу дела. Это относится и к Конституционному суду РФ (аналогия закона и аналогия права).
1.3. Положение статьи 40 закона РФ 1-ФКЗ "О Конституционном суде РФ, в соответствии с которым (цитата) "Заявитель вправе потребовать принятия Конституционным Судом Российской Федерации решения по этому вопросу (о приемлемости жалобы – Chas)" (конец цитаты), рассматривается как право заявителя на обжалование в судебном порядке (!) не уст-раивающих его выводов секретариата КС РФ.
Таким образом, вынесение Конституционным судом РФ отказного определения без предварительного рассмотрения жалобы консультантами (экспертами), привлечёнными для этого секретариатом КС РФ, лишило гражданина Chas возможности реализовать право на судебную защиту (право на возражение) в случае безосновательного отказа секретариата КС РФ в принятии жалобы к рассмотрению.
Иными словами, КС РФ нарушил статьи 45-47 Конституции РФ.
1.4. В связи с отсутствием предварительного рассмотрения секретариатом КС РФ жалобы от 10 января 2008 года, возникает сомнение в правомерности присвоения обсуждаемому определению номера с двойной буквой "О" (№ 160-О-О). Полагаю, что таким нехитрым способом КС РФ пытается замаскировать факт нарушения им процедуры рассмотрения жалобы на предмет её приемлемости (см. выше).
Вывод по п.1. В силу невнимательности или злонамеренных действий исполнителей определение № 160-О-О по вопросу приемлемости жалобы от 10 января 2008 года вынесено Конституционным судом РФ с грубейшим нарушением процедуры, установленной законом РФ № 1-ФКЗ "О Конституционном суде РФ" и Положением о секретариате КС РФ. При таких обстоятельствах определение № 160-О-О от 20 марта 2008 года является нелегитимным и подлежит отмене.
2. Нарушение КС РФ процессуальных норм по определению приемлемости жалобы.
Поскольку определение КС РФ № 160-О-О от 20 марта 2008 года вынесено с нарушением процессуальной нормы, а, стало быть, является нелегитимным и подлежащим отмене, изложение своих возражений по поводу заявленных Конституционным судом РФ оснований для отказа в принятии жалобы к рассмотрению в данный момент считаю нецелесообразным.
Полагаю, что отказ в принятии жалобы к рассмотрению построен на надуманных предлогах, в полной мере противоречит нормам пункта 4 статьи 125 Конституции и статьям 36, 96 и 97 закона РФ № 1-ФКЗ "О Конституционном суде РФ" и потому являет собой состоявшуюся попытку незаконно воспрепятствовать гражданину РФ Chas в доступе к конституционному судопроизводству.
Также полагаю, что при более добросовестном прочтении и анализе жалобы от 10 января 2008 года сомнения Конституционного суда РФ в приемле-мости жалобы отпадут сами собой.
Гражданин РФ, Chas
17.04.2008г """
Ответа на моё обращение на сегодняшний день (25.07.2008г) из КС РФ не поступало.
А меня еще волнует сам КС. Почему изначально судьи были сменяемы, а потом вдруг так наисправляли Закон, что они стали несменяемые? По-моему несменяемость власти очень плохое дело ведущее к застою. Застой в конституционном правосудии очень опасная вещь. Кстати это очень хорошо видно в последние годы по колличеству возросших отмазок (отказных определений) КС. Далее почему КС может быть выше Конституции, неподчиняться ей? Если все равны перед Законом и Судом, то и КС должен быть ниже Конституции, а не над ней. И совсем наивный с моей стороны вопрос:
А зачем вообще толковать Конституцию? Она что на китайском написана? На мой взгляд Конституция для того и пишется чтобы ее исполняли без всяких толкований то есть буквально. Если же считать по другому, тогда и Конституция не нужна, если КС ее может толковать в зависимости от пожеланий действующей власти. Так что на мой взгляд давно назрела реформа самого Закона о КС -- потому как он уродлив и дает право разрушать высший Закон государства Конституцию, хотя любой Закон в том числе и о КС должен по той же Конституции быть меньше по юр. силе.
