Принцип гласности в нормотворческой деятельности публичной
администрации и роль судебного нормоконтроля в обеспечении
его соблюдения
13.11.2007
Доклад Качанова Р.Е. на научно-практической
конференции "Актуальные проблемы современного
административного права", посвященной 15-летию Уральского
института экономики, управления и права, 12 ноября 2007
года, Уральский институт экономики, управления и права,
Екатеринбург
Один из главнейших способов соблюдения принципа гласности в нормотворческой деятельности публичной администрации – официальное опубликование для всеобщего сведения нормативных правовых актов и иных источников права, издаваемых ею.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Таким образом, Конституция РФ обязывает официально опубликовывать не только законы, но и иные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина…. И это вполне разумно, т.к. подзаконных нормативных актов принимается различными органами публичной власти гораздо больше, чем законов и часто эти акты более подробно, детализовано регулируют общественные отношения, урегулированные законом. Кроме того, в настоящее время в нашей стране активно развивается делегированное административное нормотворчество, являющееся результатом действий законодателя по делегированию тем или иным органам (как правило, Правительству Российской Федерации) полномочий по регулированию конкретных достаточно узких сфер общественных отношений. Очевидно, что акты делегированного нормотворчества также не должны оставаться неопубликованными.
Итак, в силу части 3 статьи 15 Конституции РФ нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, которые не были опубликованы официально для всеобщего сведения, не подлежат применению судами, иными правоприменительными органами изначально, независимо от того, были ли они признаны незаконными (неконституционными) в порядке судебного нормоконтроля Конституционным Судом РФ или иными судами, наделенными нормоконтрольными полномочиями (полномочиями по проверке и дисквалификации нормативных актов).
На наш взгляд, в свете части 3 статьи 15 Конституции РФ, необходимо отметить, что основной чертой неопубликованных нормативных актов является то, что они представляют собой акты, имитирующие действующие. То есть, на самом деле они не действуют, однако правоприменительные органы их применяют как действующие, т.к. они находятся в заблуждении, добросовестно (или недобросовестно) полагая, что эти акты действуют.
К сожалению, в нашей стране как издавались, так и продолжают издаваться на разных уровнях сотни, если не тысячи, нормативных актов, которые, вопреки Конституции РФ и законодательству, не регистрируются и не опубликовываются, но, тем не менее, «успешно» применяются различными правоприменительными органами, включая суды. Когда же обычные граждане начинали обращать внимание органов власти на положения Конституции, ответы были, как правило, следующие: у меня есть мой нормативный акт (инструкция, приказ, положение, постановление и пр.) и для меня он – Конституция, а «ваша Конституция» меня не интересует; данный нормативный акт не затрагивает ваши права (хотя, например, он устанавливает в отношении граждан дополнительные обязанности), следовательно, на него конституционное положение об опубликовании нормативных актов не распространяется; последний вариант ответа - «жалуйтесь, вдруг поможет».
Очевидно, что бороться с неопубликованными нормативными актами необходимо, т.к. их издание и применение нарушают режим гласности, доступности официальной информации, а также в целом режим конституционной законности в нашей стране. Однако остается дискуссионным вопрос о методе такой борьбы.
В науке и практике существуют два принципиально разных подхода к этому вопросу.
1. Юристы, придерживающиеся первой точки зрения, задаются вопросом: зачем признавать незаконными и недействующими неопубликованные нормативные акты, если они и так уже не действуют в силу вышеизложенного прямого и недвусмысленного конституционного предписания (часть 3 статьи 15 Конституции РФ). То есть они предлагают юридической практике просто игнорировать неопубликованные нормативные акты как изначально недействующие, при этом, отрицая право граждан и юридических лиц, к которым неопубликованный нормативный акт был применен или подлежит применению, а также прокуроров и иных субъектов обжаловать неопубликованный нормативный акт в судебном порядке.
Именно такой позиции, видимо, стал придерживаться и законодатель, принявший новый Гражданский процессуальный кодекс РФ. -1 Дело в том, что статья 251 Гражданского процессуального кодекса РФ, устанавливающая право различных субъектов на обжалование в суде общей юрисдикции незаконных нормативных актов, сформулирована таким образом, что как будто нормативные акты, не принятые и не опубликованные «в установленном порядке», исключаются из сферы судебного нормоконтроля.-2
Мы не можем сейчас однозначно судить о том, что в действительности подразумевал под этой нормой законодатель: хотел ли он на самом деле исключить неопубликованные нормативные акты из сферы судебной проверки, либо фраза «принятым и опубликованным в установленном порядке» не должна была иметь под собой никакой реальной смысловой нагрузки.-3 Главное то, что последствия оказались самыми «плачевными»: граждане, равно как и другие субъекты, перечисленное в части 1 статьи 251 ГПК РФ, не могли защитить свои права, права других лиц и неопределенного круга лиц посредством судебной проверки и дисквалификации нормативных актов, в отношении которых было нарушено такое важное требование к процедуре их принятия как официальное опубликование.
Классическая фраза из судебной практики звучит так:
«Как следует из содержания заявления, заявителем оспаривается [нормативный правовой акт], не прошедший государственную регистрацию и не опубликованный для всеобщего сведения.
Согласно п. п. 8 - 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», п. п. 10, 17, 19 «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке - в «Российской газете» и Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке нормативные акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и применению не подлежат.
Поскольку оспариваемый заявителем акт не отвечает указанным требованиям, он не может быть отнесен к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.
В силу ст. 27 ГПК РФ Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании только нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Учитывая, что оспариваемый [нормативный правовой акт] к таковым не относится, заявление [гражданина, организации] подлежит возвращению.
С данным требованием заявитель не лишен возможности обратиться в соответствующий районный суд по месту своего жительства или по месту нахождения органа, акт которого им оспаривается, по правилам главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ».- 4
Данная позиция нашла свое отражение и в опубликованных Верховным Судом РФ официальных разъяснениях судебной практики. Так, в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2003 года, утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 2 и 24 декабря 2003 года,- 5 в ответе на вопрос № 6 (Какому суду - Верховному Суду Российской Федерации или районному - подсудны дела об оспаривании нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не прошедшего государственную регистрацию, а также не зарегистрированного и не опубликованного в установленном порядке?) указывается:
«В порядке, установленном гл. 24 ГПК, рассматриваются дела об оспаривании нормативных правовых актов, которые приняты и опубликованы в установленном порядке (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). Подсудность таких дел согласно ч. 4 той же статьи определяется ст. ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ Верховному Суду Российской Федерации подсудны (из числа указанных выше дел) дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.
В силу п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Исходя из этого, если нормативный правовой акт не зарегистрирован, не опубликован в указанном выше порядке, то рассмотрение дела об оспаривании такого акта может осуществляться по правилам гл. 25, а не гл. 24 ГПК РФ - в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Такие дела подсудны районным судам, поскольку к подсудности Верховного Суда Российской Федерации не отнесены (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ)».
Мы же со своей стороны заметим, что обжалование неопубликованного нормативного акта в порядке Главы 25 ГПК РФ (оспаривание решений, действий, бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц) противоречит его правовой природе как нормативного акта, т.е. акта, содержащего правила поведения, рассчитанные на применение неопределенным числом лиц и неограниченное количество случаев и ущемляет процессуальные гарантии заявителя. Так, например, суд, рассматривая дело в порядке Главы 25 ГПК РФ, не может дисквалифицировать нормативный акт, т.е. признать его незаконным и недействующим, а праве только признать его незаконным и обязать орган власти его отменить; при оспаривании ненормативных решений, действий и бездействия органов публичной власти установлен срок давности – 3 месяца, для оспаривания же нормативных актов сроков давности не существует, опять же, исходя из природы нормативного акта как акта, рассчитанного на многократное применение неопределенным числом лиц и неограниченное количество случаев; отсутствуют множество других процессуальных гарантий, которые непосредственно вытекают из юридической сути нормативных актов как источников права.
В связи с неопределенным содержанием нормы, содержащейся в части 1 статьи 251 ГПК РФ и явно складывающейся не в пользу судебной проверки неопубликованных нормативных актов судебной практики, данная норма в части слов «принятым и опубликованным в установленном порядке» была при содействии Общественного объединения «Сутяжник» обжалована в Конституционный Суд РФ.
В своих уведомлениях о несоответствии жалобы на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 251 ГПК РФ Закону о Конституционном Суде РФ Секретариат Конституционного Суда РФ -6 приводил следующие, на первый взгляд, весьма логические аргументы, но которые абсолютно неприменимы к российской правовой действительности и абсолютно не соответствуют конституционной задаче по защите прав и свобод граждан. Так, в первом ответе Секретариата указывалось на то, что заявитель не лишен права оспорить Правила, утвержденные на федеральном уровне, в районном суде (?!) в порядке оспаривания действий и решений органов власти и должностных лиц, несмотря на то, что эти Правила все-таки являются нормативным актом, а трехмесячный срок для оспаривания действий и решений давно прошел (для оспаривания же нормативных актов сроков давности не существует). Во втором ответе Секретариата утверждалось, что оспариваемое положение «напрямую корреспондирует статье 15 (часть 3) Конституции РФ, согласно которой законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Далее делался вывод о том, что «положение статьи 251 ГПК Российской Федерации конкретизирует положения Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может рассматриваться как нарушение каких-либо конституционных прав и свобод»; «Ответ на вопрос о том, возможно ли применение неопубликованных нормативных актов, как представляется, также однозначно вытекает из указанной статьи Конституции Российской Федерации».
Таким образом, Секретариат Конституционного Суда РФ также встал на сторону сторонников первой точки зрения, которые отрицают право на судебное оспаривание неопубликованных нормативных актов, в связи с тем, что они не действуют.
По нашему мнению, исходя из части 3 статьи 15 Конституции РФ, суды обязаны в любом случае игнорировать неопубликованные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а не «уповать» на возможность их оспаривания в специальном порядке.
Таким образом, действия суда по игнорированию данных категорий нормативных актов (не применению их, несмотря на то, что они не были официально отменены или признаны недействующим в судебном порядке) можно именовать судебным нормоигнорированием.
2. Сторонники второй точки зрения о методе борьбы с неопубликованными нормативными актами исходят, прежде всего, из сложившихся в России правовых реалий, а также из гарантированного Конституцией РФ права каждого на судебную защиту. Они считают, что неопубликованные нормативные акты могут быть обжалованы в суд и проверены в порядке судебного нормоконтроля. Причем при такой проверке должен быть задействован именно механизм формального судебного нормоконтроля, который отличается от материального (содержательного) судебного нормоконтроля тем, что суд оценивает оспариваемый нормативный акт исключительно с точки зрения его формы (закон, приказ, постановление, указ и т.п.) и иных сугубо формальных условий его издания (соблюдение порядка принятия (издания), официального опубликования и введения в действие); материальный же судебный нормоконтроль предполагает оценку нормативного акта по содержанию норм. В рамках данной процедуры (формальный судебный нормоконтроль) установление того обстоятельства, что нормативный акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, не был опубликован официально для всеобщего сведения, является безусловным и самостоятельным основанием для его дисквалификации. При этом материальный судебный нормоконтроль может быть использован в качестве дополнительного инструмента и обоснования неправомерности нормативного акта; однако любые выводы суда о правомерности (неправомерности) нормативного акта по содержанию норм не могут повлиять на решение о дисквалификации неопубликованного нормативного акта.
Именно на таких позициях стояла судебная практика судов общей юрисдикции в период с издания Закона «Об обжаловании в суде действия и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц» и Конституции РФ до 2003 года, когда был введен в действие новый ГПК РФ. Только на основании того, что, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, нормативные акты не были опубликованы официально для всеобщего сведения, суды, непосредственно применяя часть 3 статьи 15 Конституции РФ как норму прямого действия, признавали такие нормативные акты незаконными и недействующими.
Официально опубликованные Верховным Судом РФ разъяснения судебной практики также ориентировали суды именно к такой позиции.
В частности, Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ «Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам» от 15.07.1998 г.-7 указывается на то, что в случае оспаривания неопубликованного нормативного акта (либо нормативного акта федерального органа исполнительной власти, не прошедшего государственную регистрацию) «суду достаточно установить факт нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного акта без проверки по существу доводов о незаконности содержания обжалуемого нормативного акта. Эти доводы могут быть предметом судебного разбирательства после того, как нормативный акт будет в установленном порядке зарегистрирован и опубликован». На этом основании, Верховный Суд РФ указал на необходимость признания оспариваемого неопубликованного либо незарегистрированного нормативного акта недействующим в связи с его не опубликованием, без оценки по содержанию норм.
Как нами уже отмечалось, после изменения в 2003 году гражданско-процессуального регулирования, точки зрения Верховного Суда РФ, равно как иных судов общей юрисдикции, осуществляющих нормоконтроль, претерпела кардинальное изменение: суды стали возвращать заявления об оспаривании неопубликованных нормативных актов в связи с неподсудностью.
Пресек эту порочную и не отвечающую интересам защиты прав граждан и публичного правопорядка судебную практику Конституционный Суд РФ. В этот Суд, как нами уже указывалось, была оспорена часть 1 статьи 251 ГПК РФ. Несмотря на вышеприведенные «отрицательные» ответы своего Секретариата, Конституционный Суд занял по данному делу совершенно противоположную позицию. В Определении от 2 марта 2006 года № 58-О он указал, что «В силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению, а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с предусмотренной Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации подсудностью». То есть, признанию незаконным и недействующим в суде подлежит неопубликованный и незарегистрированный нормативный акт в целом, а не только примененная его часть, причем только на основании того, что он не опубликован.
Далее Конституционный Суд указывает, что «Исходя из этого статья 251 ГПК Российской Федерации не исключает оспаривание в Верховном Суде Российской Федерации нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в случае, если издавшим его органом не соблюден порядок регистрации и опубликования таких актов. Суды при рассмотрении подобных дел… не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации».
В данном Определении Конституционный Суд основные положения сформулированной им правовой позиции отразил и в резолютивной части: «Часть первая статьи 251 ГПК Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда, в том числе Верховного Суда Российской Федерации, в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт, как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально не определенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами».
Отрицательной чертой Определения № 58-О является то, что в нем ведется речь исключительно о неопубликованных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти; тем самым не упоминаются неопубликованные нормативные акты иных органов и должностных лиц. Связано это, на наш взгляд, с тем, что в данном деле рассматривалась ситуация, когда заявителю – С.Д. Смердову – Верховным Судом РФ было возвращено заявление об оспаривании именно нормативного акта федерального органа исполнительной власти. Однако, на наш взгляд, в силу того, что сформулированные в Определении № 58-О выводы основаны непосредственно на Конституции РФ, они со всей очевидностью носят универсальный характер и должны экстраполироваться на все неопубликованные нормативные акты всех публичных органов и должностных лиц, по той простой причине, что часть 3 статьи 15 Конституции РФ также распространяется на все нормативные акты, а не только на нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.
Необходимо отметить, что по данному делу было вынесено особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Жилина, который не соглашался с вышеуказанным определением Конституционного Суда. Сам по себе этот факт говорит о том, что неопределенность в том, соответствует ли оспоренная норма Конституции РФ, существовала (а отсутствие неопределенности как раз и является всегда основанием для вынесения определения «с положительным содержанием»). В данном же случае, в связи с наличием такой неопределенности, следовало было рассматривать дело по существу и выносить постановление; однако, «благодаря» первоначально неверной позиции Секретариата, этого сделано не было…. Логика же рассуждений Г.А. Жилина в своем особом мнении полностью совпадала с логикой сторонников первой точки зрения, поэтому нет необходимости ее пересказывать.
Таким образом, Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 года № 58-О-8 ориентирует суды общей юрисдикции на необходимость действовать в вопросе о судебном оспаривании неопубликованных нормативных актов так, как они действовали до 2003 года (т.е. принимать к производству дела об оспаривании неопубликованных нормативных актов и дисквалифицировать такие акты по формальному условию их не опубликования).
Помимо двух основных способов борьбы с неопубликованными нормативными актами, некоторые авторы также предлагают другие варианты такой борьбы. Так, А.Л. Бурков предлагает законодателю «предусмотреть специальную административно-процессуальную форму судебной защиты прав граждан, способную оказать юридическое воздействие на органы публичной власти, незаконно принимающие и применяющие нормативные акты, не обладающие юридической силой». Он считает необходимым в Законе «Об административном судопроизводстве» закрепить процедуру, аналогичную гражданско-процессуальной процедуре особого производства по установлению фактов, имеющих юридическое значение, «так как гражданин лишен возможности в ином порядке получить документ, удостоверяющий факт ничтожности нормативного акта (статья 265 ГПК РФ)»-9.
На наш взгляд, оба описанных основных метода судебного противодействия неопубликованным нормативным актам должны применяться в комплексе, дополняя друг друга. Только так можно добиться эффективной защиты нарушенных прав заявителей и неопределенного круга лиц, а также восстановления публичного правопорядка.
В настоящее время идет сложный процесс «слома» судебной нормоконтрольной практики судов общей юрисдикции и, в особенности, Верховного Суда РФ. Так, анализ судебной практики показывает, что в первые месяцы после издания Определения № 58-О Верховный Суд РФ и иные суды общей юрисдикции действовали по «наработанной» схеме, а именно, возвращали заявления об оспаривании неопубликованных нормативных актов.
Так, вышеприведенное Определение Верховного Суда РФ N ГКПИ06-364, датируется 28 марта 2006 года, т.е. было принято после принятия Определения № 58-О.
Подобного рода практика, на наш взгляд, является явлением временным и связана, во-первых, с неосведомленностью судов об Определении № 58-О, а во-вторых, с присущем судебной системе консерватизмом (низкими темпами приспособляемости к новым правовых условиям).
Однако анализ судебной практики конца 2006 года и 2007 года показывает, что суды постепенно начинают «воспринимать» Определение № 58-О. Так, Решением от 20 октября 2006 года N ГКПИ06-853 Верховный Суд РФ признал Приказ Госкомрыболовства РФ от 11 декабря 2002 г. N 467 «О внесении изменений и дополнений в Приказ Министерства рыбного хозяйства СССР от 17 ноября 1989 г. N 458 «О правилах рыболовства в водоемах Дальнего Востока» недействующим исключительно в связи с его не опубликованием. Как было отмечено Судом, данный Приказ «вносит не только редакционные изменения в Правила ведения рыбного промысла в экономической зоне, территориальных водах и на континентальном шельфе СССР в Тихом и Северном Ледовитом океанах для советских промысловых судов, организаций и граждан, но и содержит общеобязательные предписания постоянного характера, рассчитанные на многократное применение, т.е. является нормативным правовым актом.
В этом случае нормативный правовой акт должен издаваться в соответствии с требованиями действующего законодательства, что выполнено не было, поэтому такой акт не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений и является недействующим».
В качестве отрицательного момента в приведенном решении следует отметить, что нормативный акт был признан недействующим «со дня вступления решения суда в законную силу». При такой фразе можно подумать, что данный нормативный акт действовал до вступления решения суда в силу, что не соответствует действительности (в силу части 3 статьи 15 Конституции РФ неопубликованный нормативный акт не действует с момента его издания). Таким образом, по крайней мере по таким категориям дел суды обязаны признавать неопубликованные нормативные акты незаконными и недействующими не с момента вступления решения суда в законную силу (т.е. по истечении 10 дней с момента принятия решения в окончательном виде, если оно не было обжаловано, либо с момента вынесения определения судом кассационной инстанции), а с момента принятия (издания, утверждения) оспоренного неопубликованного нормативного акта.
Кроме того, хотелось бы обратить внимание на то, что Определение № 58-О имеет, без преувеличения, колоссальные последствия не только для российского судебного нормоконтроля, но и в целом для всей российской правой системы. Мало того, что Конституционный Суд обязал суды общей юрисдикции, включая Верховный Суд РФ, принимать к производству и рассматривать по существу дела об оспаривании неопубликованных нормативных актов, он также обязал дисквалифицировать их в любом случае установления факта того, что они затрагивают права, свободы и обязанности граждан. То есть гражданам сейчас даже не нужно доказывать, нарушает ли неопубликованный нормативный акт их права и соответствует ли законодательству по содержанию норм. Более того, из вышеизложенных правовых позиций Конституционного Суда РФ следует также другой, не менее важный вывод: при оспаривании заявителем части неопубликованной нормативного акта, суд должен дисквалифицировать его в полном объеме, т.к. он не опубликован также в полном объеме, а не только в оспоренной части.
Однако все эти правовые позиции до сих пор не нашли своего отражения в ГПК РФ и АПК РФ, а по многим своим параметрам им противоречат (например, в части ненужности доказывать факта нарушения неопубликованным нормативным актом прав заявителя и дисквалификации нормативного акта в полном объеме, а не только в оспоренной части).
Между тем, в период действия ГПК РСФСР в практике Верховного Суда РФ уже имелись случаи полной дисквалификации неопубликованного нормативного акта при оспаривании заявителем только лишь части этого акта. Так, например, своим решением от 27 марта 1998 года Верховный Суд признал незаконным и не подлежащим применению со дня издания Порядок представления и оформления документов для назначения пенсий, утвержденный Министерством труда РФ 13 августа 1992 г. N 1654-РБ и Министерством социальной защиты населения РФ 14 августа 1992 г. N 1-2761-18, в целом, а не отдельные его положения, на том основании, что он не был официально опубликован. Заявитель же по этому делу – Пукшанский – в своем обращении оспаривал только пункты 2 и 12 указанного Порядка.
Конечно, сейчас суды обязаны и без внесения изменений в ГПК РФ и АПК РФ непосредственно применять Определение Конституционного Суда РФ № 58-О. Однако с целью обеспечения единства судебной практики и эффективности правоприменения, законодатель должен все высказанные Конституционным Судом идеи относительно оспаривания неопубликованных нормативных актов, которые итак уже имеют общеобязательный характер, реализовать в Главе 24 ГПК РФ и, соответственно, в Главе 23 АПК РФ, регулирующих осуществление нормоконтроля судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В настоящее же время ориентиром по данным категориям дел у судов должна стать та, вполне достойная судебная практика, которая имела место до 2003 года.
При этом уместно заметить, что на уровне конституционных (уставных) судов субъектов РФ уже имеются многочисленные факты дисквалификации неопубликованных нормативных актов (либо их частей). Так, Уставный Суд Свердловской области является обладателем достаточно богатой судебной практики по данному вопросу. Однако до 2007 года практика этого Суда складывалась таким образом, что он оценивал неопубликованный нормативный акт не только по формальным признакам (затрагивает права или нет, официально опубликован или нет), но и сточки зрения содержания норм. По сути, факт официального не опубликования нормативного акта являлся дополнительным аргументом его не легитимности, наряду с дефектами в самих нормах.
На наш взгляд, практика Уставного Суда Свердловской области по рассматриваемому вопросу претерпела существенное изменение после вынесения им Постановления от 13 февраля 2007 года по делу о соответствии Уставу Свердловской области пункта 1 статьи 5 Устава муниципального образования «город Екатеринбург», постановления Главы города Екатеринбурга от 20 сентября 2000 года № 983 «О создании районных центров по приему и оформлению документов на регистрацию граждан по месту жительства», постановления Главы города Екатеринбурга от 5 февраля 2001 года № 116 «Об утверждении Положения, структуры и штатов районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и месту пребывания», абзаца 1 пункта 4 постановления Главы города Екатеринбурга от 30 декабря 2005 года № 1330 «О мерах по упорядочению управления муниципальным жилищным фондом города Екатеринбурга», постановления Главы администрации города Екатеринбурга от 27 января 1994 года № 40 «О требованиях, предъявляемых к выдаче справок с места жительства».
Данным Постановлением Уставный Суд признал не соответствующим областному Уставу Положение о создании районных центров по приему документов для представления в паспортно-визовые службы на регистрацию граждан по месту жительства и по месту пребывания, утвержденное постановлением Главы города Екатеринбурга от 5 февраля 2001 года № 116, исключительно в связи с тем, что оно затрагивает права и обязанности граждан (1) и не было официально опубликовано (2), несмотря на то, что в судебном заседании было установлено, что оспариваемый нормативный акт
1) права граждан, включая права заявителя С.Д. Смердова, не нарушает;
2) был неофициально опубликован в правовой базе «Консультант Плюс»;
3) соответствует Уставу Свердловской области, а также иному законодательству по содержанию норм.
Однако с точки зрения Конституции РФ три последних, установленных Судом, обстоятельства не имеют юридического значения с точки зрения того, чтобы быть основаниями для квалификации неопубликованного нормативного акта как легитимного.
Именно в связи с тем, что Уставный Суд в указанном Постановлении впервые дисквалифицировал официально неопубликованный нормативный акт исключительно по порядку его опубликования и введения в действие (в связи с официальным не опубликованием) , без оценки его легитимности по иным основаниям, в том числе по главному основанию – по содержанию норм, данное дело следует считать прецедентным, как полностью соответствующее букве и духу Конституции РФ и правовой позиции Конституционного Суда РФ, и должно стать своеобразной моделью, ориентиром для других судов, осуществляющих как конституционный, так и административный судебный нормоконтроль (суды общей юрисдикции и арбитражные суды).
Вместе с тем, практика судов общей юрисдикции по делам об оспаривании неопубликованных нормативных актов, как испытывала, так продолжает испытывать определенные трудности, а по некоторым вопросам просто идет по неверному пути.
1) Суды с невероятным упорством отказывают в удовлетворении заявлений об обжаловании неопубликованных нормативных актов (по основанию их не опубликования), изданных до Конституции РФ от 12 декабря 1993 года, обосновывая это тем, что «оспариваемые нормативные правовые акты приняты до вступления в силу положений Конституции Российской Федерации, Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года, обязывающих официальное опубликование нормативных правовых актов.
При этом установленным в Конституции Российской Федерации и Указе Президента РФ положениям об обязательном официальном опубликовании нормативных правовых актов обратная сила не придавалась»-10.
Такая позиция представляется неверной.
Во-первых, часть 1 статьи 15 Конституции РФ указывает: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Т.е. Конституция РФ говорит о любых нормативных актах, а значит и о нормативных актах, изданных до ее принятия.
Во-вторых, суды вновь не учитывают юридическую природу оспариваемых актов как источников права (они распространяются на неопределенное число лиц и на неограниченное количество случаев), а также цель данной конституционной нормы (обеспечение режима гласности). Изданные в Советский период неопубликованные нормативные акты продолжают действовать и в период действия новой Конституции РФ и продолжают нарушать ее статью 15, а также конституционное право граждан на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы в части права на ознакомление с нормативными актами (часть 2 статьи 24 Конституции РФ). Именно поэтому они подлежат дисквалификации в связи с не опубликованием.
Доводы заявителей о том, что согласно Заключению Комитета конституционного надзора СССР от 29 ноября 1990 г. N 12 не опубликованные в трехмесячный срок со дня принятия этого заключения нормативные правовые акты утрачивают силу также отвергаются Верховным Судом РФ на том основании, что «…поскольку упомянутое заключение принято судебным органом Союза ССР, противоречит Закону РСФСР от 24 октября 1990 г. N 263-1 «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР», согласно ст. ст. 1 и 4 акты органов СССР действуют на территории РСФСР непосредственно, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР или Советом Министров РСФСР. Постановление Комитета конституционного надзора СССР, являющееся судебным актом распавшегося Союза ССР, не отменяет действие Закона РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР».-11 На наш взгляд, ничем не обоснованное отрицание действия актов органа конституционного нормоконтроля бывшего СССР и обоснование этим действие актов иных органов того же СССР и входивших в его состав республик, является ничем иным как проявлением правового нигилизма и незаслуженным смещением акцентов между понятиями «законность» и «целесообразность», естественно, в пользу последнего.
2) Суды редко критически подходят к источнику опубликования оспариваемых нормативных актов. Очень часто нормативный акт опубликован не в официальном источнике, что не оценивается судом. Однако согласно все той же части 3 статьи 15 Конституции РФ опубликование нормативного акта должно быть именно официальным. Официальными изданиями являются те и только те издания, которые определены в соответствующих нормативных актах в качестве официальных для данных органов власти. Так, например, опубликование Постановления Главы города Екатеринбурга в «Российской газете» не будет являться официальным опубликованием, т.к. это издание нормативно не определено в качестве официального для актов Главы города Екатеринбурга.
Однако многие суды умышленно или по неосторожности упускают из виду эту вполне очевидную вещь. Так, например, часто Верховный Суд РФ указывает на то, что нормативный акт был опубликован в справочных информационно-правовых системах «Гарант», «Консультант Плюс» и др.
Так, например, в Определении от 22 июня 2006 г. N КАС06-194, Верховный Суд РФ в качестве обоснования законности решения Верховного Суда РФ и оставляя его в силе, указал на то, что «В настоящее время текст оспариваемого Постановления имеется в правовых информационных системах «Гарант», «Кодекс» и «Консультант Плюс».
В Решении Верховного Суда РФ от 11 апреля 2006 г. N ГКПИ06-124 по делу об оспаривании Постановления Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 г. N 624 «О дополнении и частичном изменении Постановления Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. N 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР», непонятно откуда выводится суждение о том, что «Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».
Однако стоит отметить, что до 2003 года практика Верховного Суда РФ складывалась по другому пути. Так, в решении от 3 декабря 1998 года No. ГКПИ98-630 Верховный Суд РФ, признавая незаконной и не подлежащей применению Инструкцию Центрального Банка России No. 19; Государственного таможенного комитета Российской Федерации No. 01-20/10283 от 12 октября 1993 года «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров», вполне справедливо указал на следующее: «То обстоятельство, что Инструкция опубликована в ряде периодических изданий (в том числе газете «Экономика и жизнь», журнале «Закон»), не означает, что порядок официального опубликования, установленный ст. 15 Конституции РФ и законодательством, действующим на день принятия Инструкции, был соблюден. Названные периодические издания не относятся к числу органов, которые пользуются правом официального опубликования».
3) Часто суды сталкиваются с проблемой, какие нормативные акты считать затрагивающими права, свободы и обязанности человека и гражданина, а какие нормативные акты не считать таковыми. Ответ на этот вопрос можно найти не так просто, как это может показаться на первый взгляд. Между тем, в свете нормы части 3 статьи 15 Конституции РФ данный вопрос имеет колоссальное, и даже предопределяющее, юридическое значение, т.к. от того, как он будет решен, зависит, будет ли официально неопубликованный нормативный акт дисквалифицирован судом или нет.
Как считает Верховный Суд РФ, под нормативными правовыми актами, не затрагивающим права граждан, следует понимать нормативные акты, не регулирующие отношения с их участием. Данный вывод Верховный Суд РФ делает не в связи с анализом части 3 статьи 15 Конституции РФ, а в связи с толкованием в своем Постановлении Пленума от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» пункта 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ (который к нашей проблеме прямого отношения не имеет), указывая, что «… заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующих отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов»-12.
Исходя из логики Верховного Суда РФ, можно сделать вывод о том, что под нормативными актами, затрагивающим права граждан следует понимать нормативные акты, регулирующие отношения с их участием. Такой подход представляется в общем правильным. Как следует из него, в отличие от правил федерального конституционного судебного процесса, заявителю не требуется представления в суд вместе с заявлением об оспаривании неопубликованного нормативного акта правоприменительных документов, обосновывающих факт применения или возможности применения оспариваемого нормативного акта.
4) Еще одна проблема, на которую абсолютно никакого внимания не обращает нормоконтрольная практика судов общей юрисдикции – это последняя фраза части 3 статьи 15 Конституции РФ «для всеобщего сведения». Принцип гласности предполагает, чтобы затрагивающий права, свободы и обязанности граждан нормативный акт был не просто официально опубликован, а чтобы это опубликование было реально доступным для широких масс населения, а не только для узкого круга чиновников. Мы всегда должны помнить о том, что опубликование является формой обнародования, происходящего от слова «народ». То есть официальное опубликование всегда должно иметь своей целью и реально приводить к возможности ознакомления граждан (народа) с нормативным актом. Таким образом, официальное опубликование, если оно не ставит своей целью и реально не приводит к действительному обнародованию нормативного акта, должно признаваться фиктивным, а опубликованный таким способом нормативный акт – недействующим.
Между тем, данный критерий традиционно упускается из виду.
Так, например, в Решении от 24 октября 2006 г. N ГКПИ06-852 по делу об оспаривании Инструкции о порядке прекращения (продления) службы в органах и учреждениях прокуратуры работников, достигших предельного возраста, утвержденной Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 12 августа 1999 г. N 642-к, Верховному Суду РФ было достаточным для признания данного нормативного акта законным его опубликование в Сборнике основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также то, что она «объявляется всем прокурорским работникам органов и учреждений прокуратуры, на которые распространяется ее действие (пункт 2 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 12 августа 1999 г. N 642-к)».
В данном деле Суд вопреки Конституции РФ не стал устанавливать, является ли указанный Сборник официальным изданием Генеральной прокуратуры РФ, а также, доступен ли он для всеобщего сведения. Между тем, согласно нормативным документам Генеральной прокуратуры РФ акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящие нормативно - правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, официально публикуются в журнале «Законность» -13. Кроме того, Сборник основных организационно-распорядительных документов также по своей форме не может быть признан общедоступным изданием, по крайней мере, потому, что изданием вообще не является.
5) Также сложным и неоднозначно решаемым в судебной практике остается вопрос о понятии нормативного правового акта.
В настоящее время в пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» сформулировано следующее определение нормативного правового акта: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».
Между тем, существует огромное количество «пограничных» ситуаций, когда нельзя однозначно определить характер правового акта….
Основываясь на изложенном, можно сделать вывод, что судебно-нормоконтрольная практика по вопросу о проверке неопубликованных нормативных актов еще очень далека от совершенства. На наш взгляд, законодатель не может просто наблюдать за всеми сложностями, противоречиями и неопределенностями в судебной практике по этому вопросу, а должен приложить усилия по подробному детальному урегулированию общественных отношений в сфере обнародования нормативных актов. Необходимость этого обусловлена той большой важностью, которой придает данной сфере сама Конституция РФ, регламентируя соответствующие отношения в Главе 1 (статья 15), тем самым, возводя их в ранг основ конституционного строя.
Необходимость принятия Федерального закона «Об обнародовании нормативных правовых актов и иных источников права в Российской Федерации»-14 назрела давно.
В этом Законе подробнейшим образом должны быть урегулированы, как минимум, следующие вопросы:
1) Что понимается под нормативным правовым актом (для целей Закона);
2) Что понимается под источником права (для целей Закона). Так, например, в Российской Федерации помимо нормативных актов существуют иные виды источников права: нормативные договоры, правовые обычаи, некоторые области судебной практики. На наш взгляд, исходя из телеологического толкования части 3 статьи 15 Конституции РФ (толкования с учетом цели установления нормы), официально публиковаться для всеобщего сведения должны все без исключения источники права, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а не только нормативные акты, т.к. целью данной нормы является обеспечение режима гласности в правотворчестве в России.
3) Что считать «официальным» опубликованием нормативного акта; должен устанавливаться порядок учреждения официальных печатных изданий; при учреждении двух или более официальных органов печати следует определить, в каком органе опубликование будет считаться «отправной точкой» для начала действия нормативного акта. Также установить, что опубликование нормативного акта не в официальном печатном издании не будет являться официальным опубликованием.
4) Во исполнение фразы «для всеобщего сведения» установить, что считать «общедоступным» официальным печатным изданием; установить критерии общедоступности в пределах Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и субъектов локального нормотворчества.
5) Прямо закрепить обязанность всех правоприменительных органов, включая суды, игнорировать неопубликованные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, руководствуясь юридической фикцией о том, что «их как бы нет».
Роман Евгеньевич Качанов,
аспирант кафедры публичного права Гуманитарного Университета (г. Екатеринбург), юрист Общественного объединения «Сутяжник».
Ссылки:
1. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 года № 137-ФЗ (вступил в силу 1 февраля 2003 года).
2. Часть 1 статьи 251 ГПК РФ сформулирована следующим образом: «Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами ... вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части».
3. Но если так, зачем все-таки надо было ее включать в содержание нормы?
4. См., например, Определение Верховного Суда РФ от 28 марта 2006 г. N ГКПИ06-364.
5. "Бюллетень Верховного Суда РФ", 2004, N 3, 03.12.2003, 24.12.2003.
6. Далее по тексту – Секретариат.
7. "Бюллетень Верховного Суда РФ", 1998, N 8, "Бюллетень Верховного Суда РФ", 1998, N 9, "Бюллетень Верховного Суда РФ", 1998, N 10.
10. См. Решение Верховного Суда РФ от 11 марта 2004 г. N ГКПИ2004-34.
11. См. Решение Верховного Суда РФ от 11 марта 2004 г. N ГКПИ2004-34.
12. Следует отметить, что собственно данная правовая позиция Верховного Суда РФ уже дисквалифицирована правовой позицией Конституционного Суда РФ, который в определениях «с положительным содержанием» сформулировал правовую позицию с противоположным содержанием. Однако в данном случае нам это не интересно, а важен сам подход Верховного Суда РФ к вопросу о нормативных актах, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан.
13. Здесь мы оставляем за скобками вопрос о том, является ли журнал «Законность» общедоступным источником информации.
14. Либо более «генерального» Федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации» («О нормативных правовых актах в Российской Федерации»).
Комментарии:
1. Chas - 16.11.2007 02:10:38
Браво, браво, браво! Нормотворческое самоуправство пора обуздать! Конституция РФ написана не для того, чтобы её игнорировать.
Я уже высказывался на тему незаконности нормотворчества со стороны Верховного суда РФ, судьи и консультанты которого упорно требуют приложения к надзорным жалобам по уголовным делам ЗАВЕРЕННЫХ судом копий обжалуемых рушений, что законом (ст.404 УПК РФ) не предусмотрено. Такое требование по сути является НПА, вынесенным и применяемым с двумя нарушениями:
во-первых, суд вообще не является законодательным органом и не может устанавливать или изменять процессуальные права граждан и организаций;
во-вторых, указанное нормативное требование нигде официально не опубликовано и уже по этой причине (тема Вашей статьи) является недействующим.
Все мои попытки изменить ситуацию (путём обращения к руководству ВС РФ и пленума ВС РФ, равно как и в прокуратуру) успеха не имеют. Власти это не нужно! А нам?
Касательно Вашей статьи могу сделать только одно дополнение. Вы не затронули тему преодоления последствий применения властью недействующего (неопубликованного) НПА. Последствия отмены НПА могут быть просто катастрофическими. Действительно, имеет место цепь событий, проистекающих из применения нелегитимного НПА, и, следовательно, эти события также становятся нелегитимными. Признание НПА недействующим с момента его принятия (я с этим вполне согласен) опрокидывает всю юридическую цепь. Так что в законе, который Вы предлагаете учредить, должен быть разработан подробный механизм пересмотра всех решений (действий), основанных на нелегитимном НПА, и возмещение возможного вреда (по всей цепочке участников). Статьи 52, 53 Конституции РФ, ведь, тоже существуют!
2. Генрих - 17.11.2007 08:17:55
У меня есть ряд замечаний принципиального характера, но поскольку статья очень длинная, я ограничусь лишь двумя вопросами:
1. Почему все время идет речь об оспаривании действия нормативных актов по причине их неопубликования, и ничего не говорится об оспаривании не акта,а неправильного действия суда, рассматривающего действенность такого неопбликованного акта?
2.Что, в связи с тем, о чем в статье говорит автор, он предлагает делать с неопубликованными решениями КС? Считает ли он их нормативными актами, которые не должны действовать? Если считает, то как заставить КС это признать?
3. Роман - 17.11.2007 13:15:00
Генрих,
1. если рассматривать институт обнародования вообще, то получилась бы монография, а не статья. При написании статьи, я исходил из ее названия, поэтому и не отразил данный вопрос (статья посвящена именно судебному нормоконтролю)(кстати, интересно было бы узнать, если подобная категория в английском языке, нечто вроде norms-control).
2. Точно также - речь идет о неопубликованных нормативных актах публичной администрации (см. название статьи).
Что касается неопубликованных актов КС, то, согласен, что это тоже очень большая проблема. Однако они ПОДЛЕЖАТ ПРИМЕНЕНИЮ, иное означало бы ущемление прав граждан. Отрицание этого тезиса шло бы во вред гражданам, а это не явлется целью правозащитной деятельности и целью самого КС (я имею в виду прежде всего КС-овские определения "с положительнеым содержанием"). Согласен, что очень многие такие определения КС официально не опубликованы, что не есть хорошо. Единственное оправдание - определения "с положительным содержанием" КС-а всегда основвываются на постановлениях КС, которые были опубликованы, т.е. являются по отношению к ним вторичными, а, следовательно, могут и не публиковаться (сразу оговорюсь, что я не согласен с таким мнением).
4. Генрих - 17.11.2007 23:56:20
Насчет непубликуемых решений. Дело не в том, что часть из них имеет положительное для заявителей содержание. Пусть себе применяются. Дело в другом.Когда в этих непубликуемых решениях имеется отрицательное содержание, подчас просто политизированное, то такие решения, благо непубликуемые,хотя бы не должны считаться окончательными. КС обязан признать, что такие решения можно пересматривать по ст.73 ФКЗ о КС. Я, например,сталкиваясь с таким решением, прямо в лицо КС критикую его в своем заявлении и требуют пересмотра. А мне в той сфере права, которой я интересуюсь, с этой проблемой лживых решений КС приходится встречаться часто. И все они не опубликованы. Поэтому пора уже от Зорькина потребовать подробного объяснения, почему львиная доля решений КС не публикуется.
5. Роман - 19.11.2007 17:14:05
Согласен с Генрихом.
Только КС уже однажды высказывался в том духе, что конституционное судепроизводство предполагает невозможность оспаривания решений КС, т.к. у этого судопроизводства нет вышестоящей инстанции (КС один). То есть по сути КС отрезал все пути для законодателя по введению дополнительной инстанции в рамках самого КС (например: палата-пленум) (при том, что в Конституции непосредственно не говорится о том, что решения КС нельзя обжаловать). Он НАПЕРЕД высказался о том, что именно ИЗ НОРМ КОНСТИТУЦИИ, а не из норм Закона о КС следует невозможность обжалования решений КС. Следовательно, законодатель сейчас даже не может установить такую норму, т.к. она вступала бы в противоречие с Конституцией.
6. Дмитрий - 20.11.2007 13:28:45
Так, в первом ответе Секретариата указывалось на то, что заявитель не лишен права оспорить Правила, утвержденные на федеральном уровне, в районном суде (?!) в порядке оспаривания действий и решений органов власти и должностных лиц, несмотря на то, что эти Правила все-таки являются нормативным актом, а трехмесячный срок для оспаривания действий и решений давно прошел (для оспаривания же нормативных актов сроков давности не существует).
Всё таки мне кажется, что Секретариат имел в виду оспаривание не действия по принятию акта (собственно, когда он принимался, права конкретного заявителя могли им не затрагиваться), а оспаривание каждого и любого действия должностного лица по их применению. Ну то есть если некто большой и авторитетный выпустил филькину грамоту, то руководствоваться ею при принятии решений нельзя. Если же руководствовался, то, стало быть, допустил нарушение. Например, если какому-то чиновнику придёт в голову обосновать своё решение текстом ... Постания Президента Федеральному собранию (которое, хоть и уопминается в Конституции, но нормативным актом сроду не являлось), то что - пытаться обжаловать Послание в Верховный суд, что ли? Глупость, конечно, поскольку само решение должностного лица является незаконным. К тому же цель признания НПА недействительным какая? ИМХО, лишения этого акта принудительной, общеобязательной силы. И тогда вопросы:
1. Как можно лишить юридической силы акт, если этой силы у него изначально не было?
2. В чём смысл решения суда о признания акта незаконным, если правоприменительные органы как до решения суда применяли акт, не имеющий юридической силы, так с тем же успехом могут применять его и после решения суда? Выходит, в условиях произвола просто предлагается использовать положительное решение суда как "указание большого начальника", как страшилку против недобросовестного чиновника.
3. Коль скоро даже суды применяют неопубликованные акты вопреки Конституции, неужели Вы считаете, что они перестанут их применять в случае признания акта незаконным
Господа, ещё не забывайте, что, помимо, неопубликованных "клонов" реальных видов и типов НПА, есть ещё масса квазинормативных актов: письма, инструкции, рекомендации, которые, в прицнипе, не задумываются ведомствами-авторами как НПА, а просто являются "руководящим указанием", "авторитетным мнением" для нижестоящих ведомств. Например, письма Минфина, обзоры судебной практики ВС РФ и пр. Сколько раз подчёркивалось, что это не нормативные акты и что на них нельзя ссылаться, но можно "текстуально воспроизводить" в формально собственных решениях должностных лиц. Причём с этим статусом своего творчества обычно согласны и сами ведомства-авторы, исправно выдающие их как со станка. Теперь представьте, что заявители начнут и эти самые квазинормативные акты признавать в судах недействительными? Ведь представители ведомства-автора с полным недоумением будут в суде заявлять: мы и не желели придания этим бумажкам обязательной силы, мы мнением делились, и право ошибиться в применении закона тоже имеем, на то есть грамотные исполнители и суды, в конце концов.
7. Дмитрий - 20.11.2007 13:36:26
Только КС уже однажды высказывался в том духе, что конституционное судепроизводство предполагает невозможность оспаривания решений КС, т.к. у этого судопроизводства нет вышестоящей инстанции (КС один). То есть по сути КС отрезал все пути для законодателя по введению дополнительной инстанции в рамках самого КС (например: палата-пленум) (при том, что в Конституции непосредственно не говорится о том, что решения КС нельзя обжаловать).
Закондателю отрезал? А если законодатель соберётся 300 голосами, возьмёт и примет изменения в ФКЗ "О "КС", вводящие процедуру обжалования? КС РФ не подчиниться действующего закону???
Не забываем, что даже если КС РФ что-то конституционное вывел из действующих законов (по его же мнению, конституционные нормы реализуются в действующих законах), то после изменения таких законов утрачивает актуальность и его толкование.
А из Конституции следует РОВНО НАОБОРОТ: решения (1) государственных (2) органов (3) могут быть обжалованы в суд. Точка. Если КС считает себя не госорганом и свои постановления не решениями - скатертью дорога.
Ну и теоретические измышления тоже идут в топку, поскольку решения Верховного суда (чем не пара КС РФ?) по первой инстанции подлежат обжалованию внутри самого ВС РФ (в своё время был серьёзный спор из-за того, что отсутствовала кассационная инстанция). И даже решения ЕСПЧ могут быть обжалованы в рамках специальной процедуры в Большую Палату (т.е. в пределах самого же ЕСПЧ).
8. Роман - 20.11.2007 14:09:51
Дмитрий, идут то идут, но все-равно все решать будет КС и. понятно, что он решит так, как ему выгодно. Что касается законодателя, то Вы знаете, что Кс вправе признать неконстиуционным и собственный Закон.
9. Генрих - 20.11.2007 16:50:03
В этой дискуссии я хочу уточнить, что веду речь не об обжаловании, а об отказе признать непубликуемое решение КС окончательным. Зорькин должен признать хотя бы это. И если находятся аргументы, опровергающие прянятое ранее неопубликованное решение, то в любом случае КС обязан их рассмотреть на предмет возможного, а то и обязательного пересмотра его. Только и всего. Я уж не говорю о том, что КС должен, наконец, объяснять заявителям, почему его решение не публикуется. Я думаю даже, что эта проблема может вполне быть преобразована в жалобу о неконституционности действия непубликуемых решений КС. Как говорили когда-то, пусть судьи КС посмотрят в собственное зеркало с помощью публикуемых решений, чтобы увидить и показать другим, что "рожа крива".
10. Генрих - 20.11.2007 17:12:22
Кстати сказать, к этой дискуссии. Вот Сутяжник публикует решение КС по делу Устьянцевой.И таких решений десятки тысяч. В нем КС пишет: "Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 40,пунктом 2 части первой статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96
и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил", что жалоба не допустима.
Но допустимость жалобы определяется лишь статьей 40, все остальные перечисленные КС статьи к допустимости жалобы не имеют никакого отношения. Все остальное - это тема самого существа жалобы.
Смешивая две проблемы - оценку допустимости и существа жалобы в одном решении - КС не дает заявителю возможности оспаривать его утверждение о недопустимости. А отказ в оспаривании такого утверждения КС, повторяю, не может считаться окончательным и не подлежающим обжалобванию. Короче, и здесь появляется возможность серьезного спора о методе принятие КС его решений. Тем более, что за фактически лживой ссылкой на ст.40 (т.к. грамотные заявители пишут жалобы с точки зрения ст.37 и 40 обычно правильно)скрывается стремление уйти от решения по действительно важным вопросам.
Я уже говорил о необходимости заставить КС либо делить свои решения на решения о недопустимости (которые можно обжаловать) и решения по существу, либо писать в своих единых решениях, что "жалоба допустима, но ...."
11. Anonymous - 20.11.2007 17:56:32
Дмитрий, идут то идут, но все-равно все решать будет КС и. понятно, что он решит так, как ему выгодно. Что касается законодателя, то Вы знаете, что Кс вправе признать неконстиуционным и собственный Закон.
Иметь-то имеет, но пока ещё ни разу не посмел на него покуситься. Кроме того, неконституционность должна хоть как-то следовать из КОнституции и связанного с ней массива законодательства. По работе КС весь этот массив исчерпывается одним ФКЗ. Голый закон, даже подзаконных актов нет, кроме Регламента и Положения о Секретариате (которые решают сугубо узкие задачи). Из "чистой" КОнституции ну никак не вывести неконституционность обжалования. А закон, который "во взаимосвязи бла-бла-бла раскрывает сущность бла-бла-бла" как раз и будет изменён.
Ну, и, наконец, кто реально сильнее: законодателшь или суд? ИМХО, суд является самой слабой ветвью власти, поскольку у него отсутствует механизм принуждения в любом качестве.
Фрондировать КС не будет, даже если его полномочия урежут. А тут не урежут, поскольку из принципа "КС один" следует только то, что решения КС может пересматривать только сам КС. Я с этим соглашусь, ибо та же ситуация для ВС РФ и для ЕСПЧ. Действительно, возможность пересмотра решений КС в каком-нибудь ещё органе будет противоречить сущности конституционного производства и наверное даже лишать ЛУД права на судебную защиту. А вот пересмотр какой-нибудь там расширенной палатой или составом, или же, наоборот, Президиумом в узком составе самых-самых больших по статусу судей (например, председатель + заместители председателя) или выбранных специально судей, или ещё как-то в этом духе.
12. Anonymous - 20.11.2007 18:14:32
Генриху.
Любое решение КС является окончательным по конкертному делу.
Любое решение КС является неокончательным в разрезе применимости той или иной ранее высказанной позиции в новом деле. Причём судить о том, применима или нет, имеет право только сам КС.
Какие проблемы?
Да, противоречия между решениями КС по аналогичным вопросам дискредитируют КС. Особенно, если КС не оговорился, что меняет свою точку зрения (а он это делать может безо всяких последствий для старого решения!!!). Но такая ситуация даже в самом крайнем случае свидетеольствует о незаконности решения КС (такое возможно, разумеется), но никак о неокончательности решения КС.
Кстати, насчёт публикования. Никому в голову не приходило, что обязанность публикования постановлений КС - прямое следствие их общеобязательности (принцип "обнародован = все знают = все обязаны подчиниться", и наоборот). Общеобязательность же определений возникла уже в самих решениях КС (первоначально - из решения со статусом постановления, конечно же ;) Авторы ФКЗ не предполагали, что определения КС надо будет применять всем, поэтому и публикацию для них не предусмотрели. Действительно, ведь главная функция КС - ответить на вопрос конституционен ли закон. В остальных случаях КС вообще не рассматривает этот вопрос, его роль сугубо техническая, не имеющая правового значения для неопределённого круга лиц. А заинтересованным лицам определение высылается честь-по-чести.
Так вот. Коль скоро общеобязательности определений - это фича самого КС, то с ней все вынуждены согласиться только потому, что когда-то этот вывод прозвучал в постановлении. А как же принцип: необнародованные акты не могут применяться, если затрагивают права и обязанности граждан? Итак, имеем определение КС, т.е. решение государственного органа, имеющего общеобязательный характер для неопределённого круга лиц. И он неопубликован??? Да как это так??? Тут одно из двух: либо сама общеобязательность определений не соответствует Конституции, либо статья ФКЗ о публикации должна быть истолкована так, чтобы объять и определения. Вот бы и задать перед КС такой вопрос: пусть выбирает любое, что ему милее покажется :)
На самом деле поднятие этого вопроса сыграет:
а) по самолюбию КС,
б) против правозащитников.
Этот вопрос может принести выгоду оппонентам правозащитников, поскольку не исключается возможность признания КС своего вывода об общеобзятельности определений неверным. А определения КС применяют только в целях правозащиты, но не в целях нарушения прав.
Кстати говоря, исходя из принципа "сутяжник - друг, но истина дороже", я скорее был бы склонен признать необязательность определений КС для неопределённого круга лиц. Именно потому, что определения не содержат ответа на вопрос, который ставится перед Конституционным судом.
13. Роман - 20.11.2007 20:29:13
Anonymous, вот такие как вы сидят в судах и рассуждают так же. Сам КС неоднократно говорил об общеобязательности своих решений, чего еще надо? Если было не так, было бы совсем глупо: граждане по аналогичным делам сталкиваются с одним и тем же неконституционным токованием законодательства; один из них обратился в КС - КС растолковал и этого достаточно. А по Вашей логике все другие граждане также должны будут постоянно обращаться в КС с целью разрешения одной и той же проблемы неправомерного толкования, что бредово и нарушает права граждан.
Основываясь на научной лекике, толкование КС - официальное нормативное (т.е. ОБЩЕобязательное).
14. Генрих - 21.11.2007 09:41:00
Господа, чего мутить воду там, где ситуация ясна.
Без публикации никакое решение КС не является легитимным. Нравится это кому-то или нет.Я, говоря о неокончательности решения КС относительно только допустимости жалобы, имею в виду, что такое решение можно оспаривать также, как оспаривается аналогичное решение Секретариата, то есть в суде общей юрисдикции. КС, смешивая решение о недопустимости с решением о существе,сознательно или бессознательно старается уйти от этой коллизии,на которую, похоже, ему еще никто не указывал. Как Секретариату, так и КС доказать недопустимость жалобы по ст.40 практически сейчас невозможно. Вот Секретариат в своих писаниях и берет на себя роль суда, рассуждая о существе жалобы. А КС делает по сути тоже самое, приклеивая к липовому выводу о недопустимости решение о существе жалобы. Просто процессуально решение Секретариата слабее решения КС.
Не надо путать и смешивать окончательность с запретом на обжалование. И т.д. Для меня ситуация абсолютно ясная. Не ясно лишь, почему такая постановка воспринимается как новшество. Конечно, определения с положительным содержанием приятно получать и использжовать. Но объяснить, почему КС по недопустимой жалобе все же принимает такое решение, вряд ли он сможет. А если по недопустимой жалобе КС принимает отрицательное решение, то тут и объяснять нечего. Но в любом случае главное требование - публикация. Аргументов против такой позиции я не вижу. Если есть такие аргументы, то предъявите их с полной ясностью и доказательностью, без невразумительной болтовни анонимуса и ему подобных.
15. Anonymous - 21.11.2007 14:57:08
Роман, да - "сам КС неоднократно говорил об общеобязательности своих решений" и именно поэтому я вынужден признавать их общеобязательность. Причём в первый раз этот вывод был озвучен в ПОСТАНОВЛЕНИИ. Поскольку выводы постановлений общеобязательны в силу ФКЗ, то и вывод об общеобязательности определений тоже с этого момента стал общеобязательным. Я в своё время не успокоился, пока не докопал до постановления.
Но по большому счёту КС сделал вывод, не особо вытекающий из Конституции. Он себе нормативные полномочия присвоил. Я признаю, что определения общеобязательны, но я не признаю такую ситуацию правовой. КС принял, вероятно, незаконное решение, которое, однако, следует исполнять. Вот и вся моя логика.
Более того, такое решение без решения об обязательной публикации определений создаёт противоречие КОнституции в обратной стороне этой медали. Ведь тут как: сказавши "А", надо говорить и "Б". Общеобязатеность без обнародования - правовой нонсенс. Я не представляю, как КС сумеет обосновать такую ситуацию. Поскольку невозможно подчиняться тому правилу, которое заведомо знать не можешь. Правда, он, разумеется, под любыми предлогами не станет рассматривать этот вопрос по-существу. Но интересно было бы поглядеть судьбу жалобы с такой миной внутри.
16. jurycat - 15.12.2007 12:22:02
Уважаемые коллеги.
Есть еще одна очень важная проблема.
Давайте предположим, что (документально) все стало на свои места и самым наилучшим образом.
Но вот вопрос - а КТО ИМЕННО будет все это применять при рассмотрении реального дела или хотя бы требовать применения?
- Как правило,наши граждане даже самой доступной правовой базой практически не пользуются, а свои проблемы стараются решить по принципу "я пошел, а мне сказали".
- Важные и "больные" проблемы очень редко касаются какого-то конкретного НПА. На практике: обжалуем один норматив, а за ним тянется такой клубок всякого-разного (от материалов КС до нормотворчества местных муниципалов), что черт ногу сломает.
- Те же самые граждане обращаются в суд не имея ни малейшего понятия о правилах гражданского
судопроизводства,и фактически пускают судебное разбирательство на самотек. В результате материалы дела можно сформировать,мягко говоря,не совсем точно и полно.
- По уголовому делу нанять защитника нетрудно (было бы, чем платить). Но где нам найти столько же специалистов-универсалов по гражданскому праву, да еще готовых потратить не один месяц на защиту прав конкретной тети Маши?
А у любого реального судьи может быть сколько угодно "уважительных" причин не плевать в колодец власть имеющих.
Вот такая "коллизия" получается. Что будем делать?
17. ОЙ - 20.12.2007 22:59:47
Возможно, потому, что меня не касались проблемы, которые затронуты в других комментариях, но я, можно сказать, полностью, могу повторить, сказанное в комментарии 6. Дмитрий.
И потому, обращаясь в правоприменительные органы, я решила взять за правило следующее.
Требовать от правоприменителя, отказывающего заявителю или предъявляющего какие-либо требования либо налагающего обязательства на заявителя, ссылки на конкретный НПА, и указания где и когда примененный НПА был опубликован. А так же необходимо упомянуть ч. 3 ст.15 и ч.2 ст. 24 К РФ и ФЗ об информации. И т.п. по обстоятельствам.
По моему замыслу, в случае дальнейшего обращения заявителя в правоохранительные органы, это должно исключить возможность расценивать действия правоприменителя как ошибку, но дает возможность настаивать на квалификации их деяний по ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями), либо ст. 305 УК (вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта).
И заявителя не должно беспокоить, как ОНИ (правоприменители) будут крутиться, стараясь соблюсти норму основ конституционного строя, статьи 2 К РФ: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства».
18. jurycat для ОЙ - 21.12.2007 11:09:48
Уважаемая ОЙ.
Поверьте, никакой "правоприменитель" и не подумает "крутиться" и что-то кому-то доказывать.
Я не гадалка, но с достаточной верояностью могу предполжить следущее:
1. Вы только порадуете
любого "правоприменителя", если в конкретном процессе начнете требовать "соблюдать нормы конституционного строя". Не Вы первая до этого додумались, и любой судья знает, что в таком случае делать.
2. На Вашу жалобу в правоохранительные органы придет ответ, что они "не уполномочены рассматривать обращения, касающиеся отправления правосудия".
3. На жалобу в порядке надзора Вы получите Определение, что оснований для истребования Вашего дела в надзорную инстанцию не имеется.
ВСЕ! ПРИЕХАЛИ!!
19. ой - 23.12.2007 18:22:47
И я могу привести примеры общения с властью, когда хочется сказать: «Все, приехали!». Но я молчу. Потому, что крутиться другой вопрос: «Ну и кто из нас двоих дурак?» Глупо думать, что дураки сумели прибрать власть к рукам. Кто угодно, но не дураки. Получается, что дура – я.
НУ, УЖ НЕТ!
20. ОЙ - 23.12.2007 20:38:37
Как это вижу я, большинство людей относиться к нашему российскому правосудию весьма отрицательно. И не я одна это понимаю. Власть сама это признает.
Тем не менее, народ активно обращается в суды. Это понятно. Другого суда у нас нет.
Поскольку обращение в суд, является крайним, в смысле, последним средством защиты своих прав и интересов (ПОСЛЕ ОТМЕНЫ ГРАФЫ «ПРОТИВ ВСЕХ», и если не считать других «не мирных» путей) то, прежде чем ждать от суда, что он наведет законный порядок в наших правоотношениях, надо попытаться НАМ, САМИМ, НАПЕРЕД, навести порядок в нашей судебной системе.
Но своими исканиями в этой области, мне лучше поделиться в разделе «Прямое участие судебных органов России в нарушениях конституционных прав и свобод человека и гражданина ведет к подрыву основ государственного устройства»
21. jurycat для ОЙ - 25.12.2007 16:37:38
Насчет того, что бы навести порядок в судебной системе я, лично, ЗА! обеими руками.Собственно, я этим на досуге и занимаюсь. Кому интересно,могу рассказать подробнее.
А вот,с мнением,что суд является ПОСЛЕДНИМ средством защиты, не согласна. Полагаю, что это не последне, а ПЕРВОЕ средство. Ведь лучшая оброна - это нападение. Разве не так?
22. ОЙ - 28.12.2007 00:35:54
Да, вот еще по поводу 3-Х МЕСЯЧНОГО срока обжалования решений, действий, бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц.
Незаконное применение недействующего НПА является ДЛЯЩИМСЯ правонарушением, создающим препятствия гражданам в реализации их прав.
По прошествии 3-х месяцев, самое большое, что надо сделать, снова обратиться в государственный орган власти, орган местного самоуправления или к должностному лицу, чтобы, так или иначе, получить СВЕЖИЙ документ, подтверждающий факт нарушения прав применением недействующего НПА. Отказ дать ответ на Ваше обращение – тоже повод, для обращения в суд.
