Судебная защита прав граждан, нарушенных недействующими
нормативными актами
23.12.2003
Опубликовано: Судебная защита прав граждан в ее наиболее эффективных
формах: Материалы научно-практической конференции.
Издательство Уральского университета, 2003. С.76-88.
Предлагаются возможные способы защиты прав граждан от
недействующих нормативных актов.
Существует неопределенность в понимании субъективного права граждан на судебную защиту от нормативных актов, не обладающих юридической силой (недействующие нормативные акты). Анализ действующего федерального законодательства, регулирующего вопросы оспаривания актов органов публичной власти, дает основания для вывода о том, что законодательством не предусмотрена возможность оспаривания нормативных решений, не обладающих юридической силой. Такие акты возможно классифицировать на акты, никогда не имевшие юридической силы, и акты, утратившие юридическую силу в связи с их отменой органом, принявшим нормативный акт. Тем не менее, несмотря на ничтожность указанных актов, они применяются к общественным отношениям, что не исключает необходимость судебной защиты нарушенных прав граждан (юридических лиц) в результате их применения.
Первый вид недействительных актов – решения органов публичной власти, которые ввиду незавершенности или нарушения процедуры их принятия и вступления в силу правовыми актами, порождающими какие-либо юридические последствия, не являются. Неоднозначна практика Верховного Суда РФ по вопросу принятия к производству по первой инстанции дел об оспаривании правовых актов, изданных органом или должностным лицом при отсутствии соответствующих полномочий или не опубликованных для всеобщего сведения, либо не зарегистрированных, когда опубликование или государственная регистрация являлась обязательной. Так, 21 июня 2000 г. Верховный Суд РФ, рассмотрев гражданское дело по жалобе военнослужащего войсковой части 93836 майора В.А. Звягинцева, признал недействующими как не прошедшие государственной регистрации и не опубликованные для всеобщего сведения «Правила ношения военной формы одежды военнослужащими Вооруженных Сил РФ», утвержденные Приказом Министра обороны РФ № 210 от 28 марта 1997 года. Дело В.А. Звягинцева не является единственным . Некоторое время спустя судья Верховного Суда РФ В.Ю. Зайцев отмечает, что «по сложившейся судебной практике Верховный Суд РФ принимает по первой инстанции дела об оспаривании лишь тех правовых актов, которые зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации и подписаны руководителями федеральных органов исполнительной власти (или лицами их замещающими)» .
Так, 28 февраля 2001 г. отсутствие государственной регистрации и не опубликование письма Министерства образования России от 6 июля 2000 г. № 35 55-203 ин/35-23 «О кандидатских экзаменах» Верховный Суд РФ квалифицировал в качестве основания отказа в принятии жалобы Д.Н. Бахраха. Установив, что оспариваемый акт Минобразования России государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ не проходил и официально не опубликован, судья в определении об отказе в принятии жалобы пришел к выводу о том, что акт не является нормативным, соответственно, не попадает под действие статьи ст. 116 ГПК РСФСР. Заявителю было разъяснено право на обращение в районный суд . Вместе с тем, 24 апреля 2002 года Пленум Верховного Суда РФ формулирует иную позицию. Согласно п. 1, 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 апреля 2002 г. № 8 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации» , перечисленные обстоятельства являются основанием для признания недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его издания.
Свободная интерпретация законодательства Верховным Судом РФ приводит к невозможности защиты гражданами нарушенного нормативным актом права. Так, Верховный Суд РФ отказался проверять законность письма Министерства образования России от 6 июля 2000 г. № 35 55-203 ин/35-23 «О кандидатских экзаменах», в связи с чем аспиранты, поступившие в аспирантуру в 1998 году, в нарушение п. 44 Положения «О подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в РФ» , утвержденного Приказом Минобразования РФ от 27 марта 1998 г. № 814, были вынуждены дважды сдавать кандидатский экзамен по специальности.
Аналогичную позицию занял Свердловский областной суд, рассматривая по жалобе С.И. Беляева законность закрепленных в п. 5 ст. 39 Закона Свердловской области от 13 апреля 1995 года № 12-ОЗ «О местном самоуправлении в Свердловской области» полномочий главы муниципального образования в случае не согласия с решением представительного органа местного самоуправления обжаловать его в суд. Позиция суда состоит в том, что не подлежит оспариванию в судебном порядке нормативный акт представительного органа местного самоуправления, не вступивший в законную силу, как не порождающий каких-либо правовых последствий, не влекущий нарушений чьих-либо прав и охраняемых законном интересов. Следовательно, глава муниципального образования не вправе в случае не согласия с решением представительного органа местного самоуправления обжаловать его в суд .
Тем не менее, обращения граждан в суд говорят о применении к общественным отношениям не вступивших в законную силу нормативных актов, что неизбежно влечет нарушения прав граждан и требует судебной защиты.
В то же время, необоснованным будет признание нормативного акта недействующим, в случае, когда акт не обрел юридической силы вследствие не завершения процедуры принятия. Необходима специальная административно-процессуальная форма судебной защиты прав граждан, способная оказать юридическое воздействие на органы публичной власти, незаконно принимающие или применяющие акты, не обладающие юридической силой. Безусловно существование права обжалования в районный суд действий органа, применившего акт. Однако необходимо общеобязательное решение суда, констатирующее факт незаконности применения к общественным отношениям недействующего нормативного акта. Представляется возможным закрепление в законе «Об административном судопроизводстве» процедуры, аналогичной процедуре особого производства по установлению фактов, имеющих юридическое значение, так как гражданин лишен возможности в ином порядке получения документа, удостоверяющего факт ничтожности нормативного акта (ст. 265 ГПК РФ). В приведенном примере, аспирант, на которого была возложена обязанность повторной сдачи кандидатского экзамена, с полученным решением Верховного Суда РФ о признании факта ничтожности письма Министерства образования России от 6 июля 2000 г. № 35 55-203 ин/35-23 «О кандидатских экзаменах» сможет обратиться к ректору высшего учебного заведения с заявлением о незаконности назначения повторной сдачи кандидатского экзамена.
Второй вид недействующих нормативных актов – акты, утратившие юридическую силу источника права в связи с отменой его принявшим органом. Судебная практика оспаривания законности данных актов также не является устоявшейся. Первоначально Верховный Суд РФ рассматривал законность нормативных актов, отмененных до даты судебного заседания принявшим его органом, с вынесением решения о признании незаконным нормативного акта с момента его принятия. Позиция Верховного Суда РФ заключалась в следующем. Признание судом нормативного акта незаконным влечет признание этого акта недействующим со дня принятия такового. Вывод суда в резолютивной части решения об удовлетворении заявления (жалобы) о признании нормативного акта недействительным по мотивам противоречия его закону означает, что оспоренный нормативный акт не порождает (не влечет) правовых последствий со дня издания и не подлежит применению, утратив юридическую силу, что также указывалось в резолютивной части решения суда . Так, Верховный Суд РФ в решении от 5 января 1998 г. по жалобе президента Федерации профсоюзов авиационных диспетчеров России на приказ Федеральной авиационной службы России № 176 от 27 августа 1997 г. указал, что факт отмены государственным органом нормативного акта (до вынесения решения Верховным Судом РФ) само по себе не может служить основанием для отказа в признании обжалованного нормативного акта незаконным, поскольку нормативный акт был направлен для исполнения с момента принятия до момента отмены и признал данный нормативный акт незаконным (недействующим) со дня его издания (курсив мой – А.Б.) . Приведенная позиция Верховного Суда РФ в полной мере соответствует цели осуществления правосудия – не только предотвращение будущих (возможных) нарушений, но и восстановление уже нарушенных прав. «Чтобы полностью устранить допущенные нарушения прав и свобод гражданина, суду необходимо указать в резолютивной части решения на то, что нормативно-правовой акт является не порождающим правовые последствия с момента принятия» . Таким образом, несмотря на пробел в правовом регулировании вопроса о юридической силе решений судов по делам о признании нормативного акта незаконным, суды в мотивировочной части решения признавали незаконный нормативный акт недействующим с момента его издания, другими словами, аннулировали.
Представляется, что в связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ» Верховный Суд РФ сделал однозначный вывод, что исходя из смысла содержания Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ), предметом судебного обжалования могут выступать лишь такие правовые акты, которые на время их обжалования в судебном порядке или рассмотрения заявленных требований по существу являются действующими и влекущими нарушение гражданских прав и свобод, требующие судебного пресечения . Указанная позиция Верховного Суда РФ создала практику прекращения производства по делу, когда в ходе подготовки к судебному заседанию оспоренный нормативный акт отменялся либо в него вносились соответствующие изменения и дополнения, принявшим его органом. В период с 13 августа 1999 года по 16 января 2001 года Верховный Суд РФ прекратил производство по шести делам о признании незаконными нормативных актов МВД России. Ни в одном из случаев прекращения производства по делу Верховный Суд РФ не сослался на конкретную норму закона, устанавливающую, что нормативный акт, прекративший свое действие до рассмотрения его в суде, не подлежит рассмотрению, ограничившись лишь общими фразами «исходя из смысла содержания закона», «по смыслу закона», «в соответствии с законом», «согласно действующему законодательству», «согласно законодательству РФ» .
Так, 19 октября 1999 года было прекращено производство по делу по жалобе М.А. Морозова о признании недействительным п. 22 Инструкции о порядке возмещения ущерба в случае гибели (смерти) или причинения увечья сотруднику милиции, а также ущерба, причиненного имуществу сотрудника милиции, утвержденной приказом МВД России от 31 мая 1993 г. № 260 (в ред. Приказа МВД России от 25 января 1994 г. № 25). МВД России принят новый приказ 15 октября 1999 г. № 805. 15 декабря 1999 г. было прекращено производство по делу по жалобе И.В. Панченко о признании незаконным п. 1.7. приказа МВД России от 31 июля 1995 г. № 292 «О внесении изменений и дополнений в нормативные акты МВД России», устанавливающего основания приостановления выплаты денежного довольствия сотрудникам милиции. Так же 15 декабря 1999 г. прекращено дело по жалобе А.Р. Резе о признании незаконным п. 13.8. Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел РФ, утвержденной приказом МВД России № 300 от 25 июня 1993 г. Оспариваемые положения последних двух приказов утратили силу в соответствии с приказом МВД России от 14 декабря 1999 года № 1037. 16 января 2001 года Верховный Суд РФ прекратил производство по жалобе Д.Г. Мурашева о признании незаконным абз. 2 п. 6, п. 19 и п. 20 в части слов «(увольнение по болезни)» Инструкции о порядке возмещения ущерба в случае гибели (смерти) или причинения увечья сотруднику органов внутренних дел, а так же ущерба, причиненного имуществу сотрудника органов внутренних дел или его близких, утвержденной приказом МВД России от 15 октября 1999 г. № 805. Приказом МВД России от 11 января 2001 г. № 10 в оспариваемые заявителем положения Инструкции внесены изменения и дополнения, предусматривающие возможность выплаты единовременного пособия в размере пятилетнего временного содержания при увольнении сотрудника из органов внутренних дел по ограниченному состоянию здоровья в случае получения телесного повреждения при прохождении службы.
Как следует из приведенных примеров, изменения в оспариваемые нормативные акты МВД России вносились соответственно за 4, 1, 1 и 5 дней до даты судебного заседания. Так об этом пишет В.В. Черников: «Только своевременное издание приказов о признании оспариваемых нормативных актов, утратившими силу, позволило прекратить производство еще по трем жалобам о признании незаконными четырех приказов МВД России, как не прошедших государственную регистрацию» .
Рассмотрим практику Верховного Суда РФ прекращения производства по делу по ходатайствам МВД России в связи с отменой оспариваемых положений нормативных актов с точки зрения конституционного права граждан на судебную защиту от неправомерных действий органов публичной власти. В соответствии с оспариваемым Д.Г. Мурашевым приказом МВД России ни заявитель, ни иные сотрудники милиции в период с 15 октября 1999 года по 11 января 2001 года не имели права на получение единовременного пособия в размере пятилетнего денежного содержания при увольнении по ограниченному состоянию здоровья в случае получения телесного повреждения при прохождении службы. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ Д.Г. Мурашев имеет право на обжалование приказа МВД России от 15 октября 1999 года, повлекшее нарушение его прав, независимо от того прекратилось ли нарушение его прав на момент рассмотрения дела в суде. Рассмотрение жалобы заявителя по существу влечет решение двух вопросов: о законности действий Министра Внутренних Дел в части издания оспариваемого приказа, а в случае незаконности таких действий предстоит решить и вопрос об ответственности Министра Внутренних Дел за издание приказа не соответствующего российскому законодательству . Более того, только решение суда о признании оспоренного нормативного акта не соответствующим закону с момента его принятия (аннулирование) может стать основанием возникновения обязанности МВД России по выплате единовременного пособия в размере пятилетнего денежного содержания при увольнении по ограниченному состоянию здоровья в случае телесного повреждения при прохождении службы всем сотрудникам МВД не получившим такового с 15 октября 1999 года по 11 января 2001 года. В случае же отмены нормативного акта Министерством Внутренних Дел России ни одного из указанных правовых последствий не возникает. Таким образом, только решения суда, обладающие силой источника права, исключающие из системы административного права незаконные нормы с момента их принятия, позволяют полностью восстановить нарушенные права граждан, привлечь виновных к ответственности, предусмотренной законом .
По меньшей мере, положения шести приказов МВД должны были быть исключены решениями Верховного Суда РФ из системы норм административного права как незаконные с момента их принятия. О существенном различии в правовых последствиях отмены нормативного акта и признания его незаконным отмечал Пленум Верховного Суда РФ . Аналогичную точку зрения можно найти и в доктрине административного права.
Так, профессор Д. Галлиган, описывая систему судебных решений, имеющихся в распоряжении западных судов при пересмотре административного действия, выделяет такую меру как аннулирование действия, наиболее часто используемую при судебном надзоре, состоящую из приказа суда, объявляющего административное действие незаконным и не имеющим юридической силы . Д. Галлиган отмечает два могущих возникнуть вопроса при аннулировании административного действия: с какого момента действие является аннулированным – с момента его осуществления или с момента принятия судебного решения; если действие незаконно с самого начала, сохраняются ли при этом юридические права и обязанности, возникшие из предположения, что данное административное действие законно? Ответ на оба вопроса дается следующий: практически приказ об аннулировании одновременно является признанием незаконности административного действия с момента его осуществления, из чего следует, что действие никогда не имело законной силы .
По сути такого же мнения придерживается Ю.Н. Старилов, рассматривая этот вопрос с процессуальной точки зрения. Он высказывается о недопустимости прекращения производства по жалобе в случае признания органом управления или должностным лицом обоснованности заявленных гражданином требований, предлагая оценивать такое признание как одно из доказательств по делу и выносить решение с учетом выясненных обстоятельств по делу . Представляется, что отмену нормативного акта органом, его принявшим, в процессе подготовки к судебному заседанию, суд должен оценивать как признание государственным органом или должностным лицом обоснованности заявленных гражданином требований и выносить решения по существу с учетом других обстоятельств по делу. Непосредственно за признание нормативного акта незаконным и недействующим со дня издания выступает А.Ф. Изварина в связи с тем, что незаконные «акты применялись, затронули интересы гражданина, и он за защитой обратился в суд» .
Вывод о необходимости признания нормативных актов незаконными с момента их принятия косвенно выводится и из правовой позиции Верховного Суда РФ о неприменимости к жалобам о признании незаконными нормативных актов сроков исковой давности. Считается, что «обращение в суд с жалобой по истечении трехмесячного срока с момента вступления в силу нормативного правового акта не может служить основанием к отказу в удовлетворении жалобы о признании этого акта незаконным, поскольку нормативный правовой акт содержит правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом» . Необходимость аннулирования незаконной нормы права вытекает из нормативности акта. В связи с тем, что нормативный акт содержит правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение, а круг лиц, на которых распространяется нормативный акт, не определен, права граждан могут нарушаться неоднократно, круг пострадавших лиц не ограничивается тем (теми), кто обратился в суд. Распространение действия незаконного нормативного акта на отношения, возникшие до признания его незаконным в судебном порядке, соответственно, на лиц, не являющимися участниками судебного разбирательства, противоречит конституционному принципу «все равны перед законом и судом» (ст. 19). Если пойти от противного и предположить, что суд вправе признать нормативный акт не соответствующим закону только с момента вступления в силу решения суда, то неизбежно напрашивается вывод, что один и тот же акт является законным с момента его принятия до момента вынесения решения суда и незаконным после принятия решения суда.
Законодатель на сегодняшний день не придерживается однозначной позиции. Так, из содержания ч. 5 ст. 195 АПК РФ следует, что арбитражный суд вправе лишь отменить незаконный нормативный акт – признать его не подлежащим применению с момента вступления в законную силу решения суда. В ч. 2 ст. 253 ГПК РФ законодатель придерживается иной позиции – суд признает нормативный правовой акт недействующим со дня его принятия (аннулирует).
Практика судебного нормоконтроля показывает необходимость законодательного закрепления административно-процессуальной формы судебной защиты прав граждан, нарушенных применением нормативных актов, не обладающих юридической силой. Способ судебной защиты зависит от того, обладал ли нормативный акт юридической силой на момент его применения в отношении гражданина, обратившегося в суд за судебной защитой, соответственно, выражается либо в признании нормативного акта незаконным с момента вступления в силу до момента отмены принявшим его органом, либо в признании факта ничтожности нормативного акта в связи с несоблюдением формальной процедуры принятия. Как следует из приведенных примеров судебной практики, гражданская процессуальная форма не в полной мере справляется с поставленной перед судебной властью задачей защиты прав граждан от недействующих нормативных актов.
Бурков Антон Леонидович – юрист общественного объединения «Сутяжник», преподаватель Уральской Государственной Юридической Академии.
